?

Log in

        Низкая социально-экономическая динамика Челябинской области последних лет отражает, с одной стороны, растущее число проблем, с другой - необходимость разворота, смены вектора развития для выхода на устойчивый рост. Это потребует масштабных перемен в управлении и поддержки безальтернативной на сегодня «стратегии реальных проектов».



       Проблема оценки экономической динамики в условиях нестабильности.
       В условиях экономической нестабильности анализ динамики развития региона заметно усложняется. Здесь есть ряд причин. Падение роста, характерное для трех последних лет, имеет сравнительно короткий временной ряд. Он практически вдвое уступает обычному периоду среднесрочного прогноза (5-7 лет). Смена рыночных условий отражается в неравномерных, порой скачкообразных изменениях значений отдельных показателей. В таких условиях, для обеспечения репрезентативности оценок и последующих решений, требуется расширение числа рассматриваемых показателей, то есть переход к анализу вектора регионального развития (системы показателей по многокритериальным векторным оценкам). В противном случае, при выборочном рассмотрении отдельных показателей, возрастают риски некорректного отображения текущей ситуации.

       Для Челябинской области, c учетом специфики предшествующего развития и отраслевой структуры экономики, ниже рассмотрена трехлетняя динамика по системе (вектору) из 12 показателей. Это показатели основных отраслей промышленного производства, сферы инвестиций, социума, рынков:

·           Величины текущей динамики (прирост в 2016 году в процентах, рис.1).
·           Величины трехлетней динамики (прирост за последние трехлетие по годам в процентах, рис. 2).
·           Текущие изменения - ускорение (замедление) темпов роста (спада) в 2016 году (рис. 3).
·           Траектории динамики показателей 2013-2016 гг. (рис. 4 и рис. 5).

   Все это позволяет дать достаточно представительную картину социально-экономического развития Челябинской области за последние годы.


           Итоги Челябинской области 2014 - 2016:
           социально-экономическая динамика замедляющегося спада.


        Основные показатели динамики и векторы социально-экономического развития Челябинской области (рис.1-3).



                                                    Рис.1


                                                   Рис. 2


                                                   Рис. 3

       Анализ приведенных показателей показывает следующее.

1.     В 2016 году тенденции спада преобладают над тенденциями роста по большинству показателей        (рис.1).
2.      По большинству показателей наблюдается затяжной характер спада второй год подряд (рис.2).
3.      При этом наблюдается постепенное выравнивание динамики спада. По большинству показателей наблюдается замедление спада (особенно для прежних лидеров спада - отраслей инфраструктуры и торговли). Это отражается в положительных изменениях динамики за текущий год (рис.3).

           Очевидно, что дальнейший спад резко упавших годом ранее показателей (импорт, экспорт) замедлился. Величины спада здесь находятся в пределах 10%. Одновременно с этим некоторое торможение стало наблюдаться у относительно успешных лидеров роста прошлого года (добыча полезных ископаемых, производство электроэнергии). Более явным стал спад в прежде относительно стабильных ведущих отраслях промышленности (спад в пределах 5% - обрабатывающие производства, металлургия).

         В итоге можно сделать вывод о том, что динамика основных показателей Челябинской области отражает картину замедляющегося неравномерного спада с несколькими точками стабилизации.


              Траектории развития: тренды и уровни стабилизации.

            Траектории динамики вектора развития трех последних лет и соответствующие им линейные тренды с оценками отражены для основных отраслей промышленности (рис. 4) и сферы инвестиций, социума, рынка (рис. 5). Фактические траектории динамики рассматриваемых показателей во многом различаются, а тренды показателей далеки от необходимых для устойчивого роста. Соответственно, исходные условия и требования по «развороту» трендов отдельных отраслей сейчас заметно различаются.



                                                  Рис. 4


                                                 Рис. 5

         Для Челябинской области, как региона с доминирующей металлургией, развитие промышленности во многом определяется внешними факторами. Динамика основных отраслей промышленного производства (рис. 4) достаточно неоднородна.
         Смена вектора социально-экономического развития в данном случае отражается в «развороте» текущих трендов в сторону перспективных. Общая характеристика текущих ограничений и условий роста для рассмотренных показателей дана ниже.

         Наиболее успешная отрасль последних лет - добыча полезных ископаемых, сохраняет положительную динамику и перспективы дальнейшего роста. Здесь развитие предопределяют: высокая эффективность за счет природной ренты и отсутствия ограничений по реализации конечной продукции на мировом рынке (медь, золото).
         Второе текущее направление роста производства – электроэнергетикаимеет перспективы развития с ограничениями  гарантированного межрегионального платежеспособного спроса.

         Важно, что существенные ограничения для развития этих отраслей сейчас во многом связанны не с экономическими, а институциональными факторами - отсутствием практики работы с принципиально новыми инвестиционными проектами. При исчерпании в регионе проектов модернизации и «саморазвития» возрастают риски оттока новых проектов c потенциальными масштабными инвестициями в другие регионы. Впрочем, подобные риски сейчас реальны и для других отраслей.
         В ведущей отрасли региона - черной металлургии при небольших колебаниях в выпуске ключевого вида продукции (сталь) перспективы сложно прогнозируемы. Здесь улучшение ситуации на глобальных рынках при соответствующей логистике дает возможность улучшить показатели роста. Однако возможен и противоположный сценарий.
         В то же время именно предприятия рассмотренных отраслей являются точками роста или, как минимум, стабилизации экономики региона.
        Ситуация в обрабатывающих отраслях промышленности региона остается неоднозначной. Здесь, при незначительной доле экспортной продукции, перспективы «разворота трендов» во многом будут определяться национальной динамикой. Однако лидеров российского масштаба, как и признаков самого «разворота», пока не заметно.

        Показатели рынка труда, инвестиций и внешней торговли (рис. 5) за последние два года перешли на более низкий уровень с потерями около пятой части объемных показателей. Фактическая наблюдается фиксация макроэкономических пропорций и финансовых показателей региона на подобных низких уровнях. В условиях обострения региональной конкуренции за инвестиции, без перемен в экономической политике здесь не стоит ожидать высокого роста и даже быстрого выхода на прежние уровни.

         На общем фоне нестабильности динамика номинальной зарплаты с равномерным ростом выглядит исключением. Ее рост в 2016 году на уровне, равном инфляции, заметно лучше ситуации с вдвое большей инфляцией предшествующих лет. Это также является важным моментом социально-экономической стабилизации в регионе.


         Условия смены текущего вектора развития.
         Сложившаяся социально-экономическая динамика последних лет делает практически нереальным сценарий эволюционного восстановления экономики и перехода к росту без структурных преобразований. Сценарий роста на базе формирования и максимального использования эффекта отдельных высокоэффективных «точек роста» с постепенной сменой структуры экономики и развитием на этом фоне среднего и малого бизнеса («стратегия реальных проектов»), сейчас становится единственно возможным вариантом развития региона.
        Проблемой в данном случае становится ограниченность реального, а не презентационного инвестиционного портфеля региона. На ближайшее время среди новых заметных высокоэффективных региональных индустриальных проектов, обеспеченных финансированием, можно отметить только проекты ММК (по дальнейшей модернизации производств комбината) и проекты РМК (Томинский ГОК и модернизация последующего цикла производств).

       Однако двух таких региональных проектов для масштабов Челябинской области явно недостаточно. Для устойчивого роста экономики и качества жизни в регионе необходимо иметь подобных проектов (с объемом инвестирования более десяти миллиардов рублей) на порядок больше и уже в самое ближайшее время. Такое увеличение объемов инвестирования по перспективным проектам сейчас является как драйвером замещения уже безнадежно устаревших производств (во многих городах еще и очевидно рисковых для качества жизни), так и условием для приостановки дальнейшего старения основных фондов региона (выход на уровень минимально необходимого объема инвестиций).
   
           Далее возникает вопрос о поддержании динамики развития. Это возможно лишь при создании в регионе условий для максимального сокращения срока реализации инвестиционных проектов и формировании на их базе точек социально-экономического развития. Это вопрос качества управления, он сложен и решается болезненно. Однако альтернативой подобной стратегии реальных проектов будет дальнейшее многолетнее и малообоснованное ожидание прорыва «инновационных» технологий и «экономического чуда» на фоне углубления депрессионных процессов в регионе.

      Возможности социально-экономического роста Челябинской области в условиях нестабильности 2013-2016 годов определяет новый вектор высокотехнологичного недропользования и металлургии («Демидов 2.0»)


     Основная стратегическая задача региона на ближайшие годы - переход от «около нулевых» показателей депрессии к трендам стабилизации и устойчивого экономического роста, связана с переоценкой конкурентоспособности ведущих отраслей и направлений развития. Особую важность приобретает раскрытие и использование потенциала имеющихся «точек роста» реальной экономики и соответствующих территорий. Их потенциал и сопутствующие тренды уже сейчас проявляются в регионах Урала.

     Спираль конкурентоспособности региона и становление вектора развития «Демидов 2.0».
     В условиях нестабильности социально-экономической динамики 2013-2016 годов утратил свое значение ряд отраслевых трендов, прежде определявших рост экономики и социального благополучия региона; это было продиктовано серьезными структурными изменениями в экономике. В условиях низкого роста все большее значение приобретает максимально полное использование конкурентных преимуществ территорий, основы которых исторически сложились на Урале в целом и в Челябинской области более трех веков назад. С демидовских времен сильной стороной экономики Урала была развитая  металлургия, основанная на добыче местных полезных ископаемых.
          Тренды экономической динамики трех последних лет показывают, что на фоне ряда депрессионных процессов в регионе появляются новые точки высокого роста, не  совпадающие со сложившимися стереотипами ожиданий развития«электронно - инновационных» технологических укладов.
          Речь идет о новых эффективных технологиях и производствах в исторически базовой для региона металлургической отрасли, дающих конкурентоспособную на мировом рынке продукцию. Значительно модернизированная уральская металлургияXXI века выступает в формате вектора высокотехнологичного недропользования и связанной с ним металлургии (мы обозначили этот тренд как «Демидов 2.0»). Его характеризует не слом прежних технологически переделов, а их эволюцию по спирали развития на качественно иной уровень эффективности – в том числе на международном рынке. Следствием здесь является появление важных точек нового регионального роста с множеством заметных социально- экономических последствий.

        Характеристика социально-экономического развития территорий по динамике заработной платы.
          Появление «точки роста» находит свое отражение в синергетике экономического развития и динамики социальных показателей территорий. В сложившейся экономической ситуации одной из ключевых характеристик устойчивости развития является динамика заработной платы.
          Изменения на региональном уровне, прежде всего, отражаются анализом динамики суммарного фактически выданного объема заработной платы на территории(денежной массы, фактически выплаченной в виде зарплаты).
В рассматриваемом случае по значениям этого показателя сопоставлена динамика :различных территорий области.  Среди них:
·               крупнейшие индустриальные центры, представляющие основные направления развития экономики региона (Челябинск, Магнитогорск, Миасс, Озерск)
·               два района - лидера по динамике зарплаты в регионе, ставшие точками роста  благодаря предприятиям нового «демидовского вектора» (Варненский и Пластовский)
·               два относительно успешных, соседних с ними, муниципальные района традиционных направлений экономики (Чесменский и Бреденский).

         Оценка динамики заработной платы выполнялась на основании отчетности по уплате подоходного налога о фактической выплате заработной плате. Информационную базу для подобного анализа образуют сведения о поступлениях по налогу на доходы физических лиц по итогам года (по Челябинской области и районам - по данным Минфина). Это минимизирует погрешности оценки в сравнении с данными статистики. Как один из общих индикаторов, объем заработной платы в подобных случаях отражает масштаб денежной массы, появляющейся на прилегающих территориях. Далее этот объем отражается во многих социально-экономических процессах, включая рост бюджетных поступлений.

        Отражение точек роста в динамике заработной платы территорий Челябинской области.
          Визуализация результатов анализа динамики заработной платы, связанная с работой предприятий металлургии «демидовского векrора» в Челябинской области отражена на рис. 1-4.
          Начало работы Михеевского ГОК в 2014 году принципиально изменило динамику Варненского района – очевиден связанный с реализацией этого проекта скачок роста - до 20% за год (рис.1). Годом позже схожая картина стала наблюдаться в Пластовском районе - как результат работы «Южуралзолота». При этом показатели роста индустриальных центров, прежде определявших динамику региона - ниже среднеобластных. На этом фоне динамика территорий «нового роста» заметно выделяется: в частности, успехи «металлургического» Магнитогорска в этом смысле выглядят значительно скромнее.



                                                                                Рис. 1


                                                                                    Рис. 2


                                                                             Рис. 3

        Характер роста за последние три года (нарастающим итогом к уровню 2013 г.) еще больше подчеркивает отличие территорий с «новыми точками роста» (рис. 2 и рис. 3). Динамика территорий - лидеров высокого роста контрастно выделяется на фоне остальных территорий (здесь относительные успехи только у Магнитогорска - рис. 2), а динамика соседних для территорий – лидеров районов традиционного сельскохозяйственного направления (рис. 3) уступает средней по области.

        Очевидно, что появление подобных «новых точек роста» не может решить все накопленные социально – экономические проблемы территорий, но делает общую картину более понятной и перспективной с точки зрения ресурсов развития (рис 4). Позитивная динамика заработной платы приводит к соответствующему росту благосостояния населения, доходов бюджета и далее других позитивных социальных последствий. Важно, что принципиальный резерв регионального социально-экономического развития связан здесь с максимальным использованием в новых экономических условиях традиционного потенциала конкурентоспособности территорий.



                                                                            Рис. 4

        Многие другие направления, связанные с дальнейшими перспективами развития региона, требуют детального изучения и, затем, долгосрочных программ реализации. Однако не использовать в полной мере уже сейчас имеющиеся в реальной экономике возможности роста и укрепления социальной стабильности, по меньшей мере, неразумно.

       Далее возникают достаточно сложные вопросы анализа и оценки: каковы дальнейшие перспективы в регионе могут быть у нового тренда развития, насколько массовым может быть появление подобных высокоэффективных точек роста, какие условия для этого нужны и возможные реалии альтернативных вариантов развития.


      Примечание:
Описанный подход к анализу динамики развития территорий  по объему заработной платы был апробирован ранее в исследованиях ИЭ УрО РАН (Гордеев С. С., Даванков А. Ю.,  Козлова О. А., Шаймарданов Н. З. Динамика заработной платы региона и проблемы её измерения в условиях экономической нестабильности //Экономика региона. -2010. -№ 4 (24) - с 25-31)


2. Замечания по структуре общего объема расходов бюджета Челябинска по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (подгруппам) классификации расходов бюджетов.

   Принципиальном замечанием ко всем документам расходной части бюджета является частичное определение целевой статьи расхода бюджетных средств, а не полное, как определено в Приказе Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации"(далее - Приказ 65н»).Подобное требование введено Минфином РФ для более четкого контроля за целевым использованием бюджетных средств и оценкой их эффективности.

   Согласно Приказа 65н: «структура кода целевой статьи расходов бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (таблица 3) представлена в виде четырех составных частей».
(таблица 3)
Целевая статья

Программная (непрограммная) статья Направление расходов
(13 - 17 разряды)
Программное (непрограммное) направление расходов Подпрограмма Основное мероприятие

  Далее в Приказе 65н есть уточнение «код направления расходов (13 - 17 разряды кода классификации расходов бюджетов), предназначен для кодирования бюджетных ассигнований по направлениям расходования средств, конкретизирующим (при необходимости) отдельные мероприятия».
  Также в Приказе 65н определены действия в случае невозможности определения направления расходов: «Расходы федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мероприятий, осуществляемых федеральными государственными органами и находящимися в их ведении государственными учреждениями, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, для отражения которых настоящими Указаниями не предусмотрены обособленные направления расходов, подлежат отражению по соответствующим целевым статьям, содержащим направление расходов 9999 Финансовое обеспечение иных расходов государственных органов Российской Федерации и федеральных казенных учреждений».

  Проект бюджета города Челябинска (см. ПРИЛОЖЕНИЕ 25 «Структура общего объема расходов бюджета города Челябинска по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам, подгруппам) видов расходов  классификации расходов бюджетов на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов» не соответствует этим требованиям.

  При детализации многих целевых статей по направлениям расходов в названии (столбец 1- наименование расходов) указана не содержащая финансово- экономический смысл формулировка «Не указано» - то есть, задан общий для многих принципиально различающихся статей расходов общий код направлений - М9999 (столбец 4 НР - направления расходов).

 Подобное упрощение в указании целевой статьи нельзя считать чисто технической погрешностью. Подобная практика интерпретации требований Приказа 65с назначением  кода М9999 с формулировкой «Не указано» в направлении расходов в рассматриваемом проекте бюджета была применена массово. Она была распространена не на отдельные статьи, а на группы статей и даже на основные мероприятия муниципальных программ полностью. Суммы при этом превышают сотни миллионов рублей.

 Причем это касается даже муниципальных программ по направлениям развития города, имеющих широкий общественный резонанс. Ниже представлены примеры - фрагменты ПРИЛОЖЕНИЯ 25к пояснительной записке к проекту  решения Челябинской городской Думы c распределением расходов по статьям.

  Целевые статьи с неопределенными направлениями расходов выделены «заливкой». В первом случае из 375 млн. руб. без конкретного направления расходов оставлено около 199 млн. руб.

Муниципальная программа "Обеспечение содержания, ремонта автомобильных дорог общего пользования и других объектов внешнего благоустройства в городе Челябинске» на 2013-2017 годы 0409 54000 374 613,97
Эксплуатация уличного освещения 0409 54001 253 723,21
Предоставление субсидий муниципальному бюджетному учреждению "Управление дорожных работ города Челябинска" 0409 54001 М6100 54 868,80
Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям 0409 54001 М6100 600 54 868,80
Субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) 0409 54001 М6100 611 54 868,80
Не указано 0409 54001 М9999 198 854,41
Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд 0409 54001 М9999 200 198 854,41
Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд 0409 54001 М9999 244 198 854,41

  Во втором случае без направления расходов осталась вся сумма муниципальной программы -19631,72 тыс. руб. Возникает вопрос о правомочности такой программы в целом.

Муниципальная программа "Капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов города Челябинска на 2014-2017 годы" 0409 60000 19 631,72
Капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов с элементами благоустройства 0409 60001 19 631,72
Не указано 0409 60001 М9999 19 631,72
Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд 0409 60001 М9999 200 19 631,72
Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд 0409 60001 М9999 244 19 631,72

 В приложении 25 при общем числе 1698 строк имеется 311  строк, связанных с неопределенным целевым направлением расходов (имеющим код М9999). То есть практически пятая часть документа требует уточнения. Впрочем, даже когда требования по целевому указанию статей расходов формально соблюдаются, возникают вопросы в их корректности и обоснованности.

 Так, из 283 млн. рублей, планируемых по подразделу «Транспорт»(раздел 04 Национальная экономика), основной объем средств - 176 млн. руб. уходит по непрограммному направлению «Иные бюджетные ассигнования»,  по которым индикативы и другие оценки эффективности не определены. Риски неэффективного использования бюджетных средств тут максимальны.

В практике бюджетного планирования под формулировкой «иные» подразумеваются сравнительно небольшие или строго регламентированные расходы, в данном же случае из целевого планирования выведен один из  крупных видов расходов бюджета. Кроме того, в указанном случае (см. ниже) финансирование с выдачей субсидий бюджета во внебюджетную сферу идет по разделу «04» -Национальная экономика. Однако в этом разделе сложившаяся практика управления в РФ предполагает построение программ и определение индикативов их результативности.

Транспорт 0408 283 359,14

Расходы на предоставление субсидии некоммерческим организациям (за исключением государственных (муниципальных) учреждений),  юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам по непрограммному направлению 0408 09000 175 908,10
Субсидии на проведение отдельных мероприятий по другим видам транспорта 0408 09000 М7020 175 908,10
Иные бюджетные ассигнования 0408 09000 М7020 800 175 908,10
Субсидии юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг 0408 09000 М7020 810 175 908,10

В рассматриваемом проекте бюджета общая сумма расходов по целевым статьям  с неопределенным направлением расходов требует анализа и уточнения – учитывая то, что во всех случаях она выходит на уровень миллиарда рублей. Подобное обстоятельство создает множество рисков негативных последствий: теряется часть оценок результативности и соответствующие индикативы, возрастают риски нецелевого использования и снижения эффективности бюджетных средств. Возникают риски искажения требований муниципальных контрактов в условиях недостатка нормативных требований. Формируются риски потери контроля и злоупотреблений.

В связи с упомянутыми неопределенностями в структуре расходов рассмотренный проект бюджета нельзя считать гарантирующим эффективное использование бюджетных средств. Использование при подготовке проекта бюджета устаревшей муниципальной практики более чем двухлетней давности нельзя считать корректным. В общем случае, внутренние муниципальные возможности изменения бюджетного процесса весьма ограничены. Любые специфические особенности, законодательно допускаемые на муниципальном уровне, должны быть направлены не на ограничение общегосударственных норм бюджетного регулирования, а на их развитие. Они подлежат обсуждению и утверждению в представительном органе муниципальной власти.

   Описанная ситуация отражает недостатки (фактическое отсутствие) единой межведомственной практики финансово-экономического и программно-целевого планирования в системе управления г.Челябинска и требует значительных преобразований в системе управления, которые выходят за границы текущего процесса и работы отдельных подразделений. Однако риски неэффективности и некорректного использования средств бюджета реальны и подлежат безусловному устранению в рамках дальнейшей работы по уточнению рассматриваемого проекта бюджета в соответствии с общегосударственными требованиями и потребностями нормализации текущего бюджетного процесса в Челябинске.

3. Замечания по рискам кассового разрыва и роста дефицита бюджета в связи с расходами, не отраженными в проекте бюджета города Челябинска рассматриваемого периода.

   В период 2017 и 2018-2019 г.г.для бюджета Челябинска возникают дополнительные риски значительных расходов на покрытие исковых сумм, плательщиком по которым является бюджет города Челябинска. Причины появления подобных рисков различны, их прогнозирование учитывает сложившуюся практику решения споров хозяйствующих субъектов с бюджетными организациями. Однако даже частичное отражение их прогноза как в бюджете 2017 года, так и двух последующих лет отсутствует (к настоящему времени уже определена задолженность Муниципального унитарного предприятия  «Челябинские коммунальные тепловые сети» перед ОАО «Фортум» и ОАО «УТСК» за предоставленные ресурсы в размере 1 млрд 841 млн. рублей; здесь очевидна субсидиарная ответственность городского бюджета).

    Перечень рисков долговой нагрузки по неоплаченным контрактам и другим исковым требованиям не определен. Нечетко пока зафиксированы риски по долгам Муниципального унитарного предприятия  «Челябавторанс»: по оценкам бизнеса они составляют от 500 млн. руб. - при отсутствии аналогичных оценок в прогнозировании расходов бюджета. Вероятны риски платежей по искам за ранее исполненные  контракты по разделу ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО, а также по разделу НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА - по контрактам «дорожной революции». Общая сумма рисков этих платежей выходит за уровень трех миллиардов рублей.

Для сравнения с указанным порядком цифр ниже приведены бюджетные ассигнования, предусмотренные в проекте бюджета для реализации установленных полномочий: Управления жилищно-коммунального хозяйства и Управления дорожного хозяйства:

Управление жилищно-коммунального хозяйства 2017 год 2018 год 2019 год
Всего 192 425,5 142 379,5 142 417,2
В т.ч. по Плану первоочередных мероприятий 50 084,9

тыс. рублей
Управление дорожного хозяйства 2017 год 2018 год 2019 год
Всего 421 635,0 884 050,5 895 583,9
В т.ч. по Плану первоочередных мероприятий 334,4

 Масштабы указанных выше рисков на порядок большие объемов текущего финансирования и требуют заблаговременной разработки программы реструктуризации  подобных обязательств бюджета на последующие годы. Это является условием минимизации рисков кассового разрыва и роста дефицита бюджета. Однако подобная информация отсутствует в расходной части бюджета (включая пояснительную записку). В таких условиях риски из прогнозируемых переходят в опасную категорию «непредвиденных» с заметно более серьезными  негативными последствиями. Это обстоятельство требует обязательного уточнения в проекте бюджета.

Заключение
В целом проект решения Челябинской городской Думы по представленному проекту бюджета соответствуют:
-                Бюджетному кодексу Российской Федерации,
-                Уставу города Челябинска,
-                решению Челябинской городской Думы от 27.09.2011 №27/2 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе
Рекомендуется утвердить проекта бюджета города Челябинска на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов с условием устранения отмеченных замечаний.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту бюджета города Челябинска
на 2017 год и на плановый период 2018 – 2019 годов


Экспертиза проведена на основании оценки проекта решения Челябинской городской Думы и по результатам анализа показателей проекта бюджета города Челябинска на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов.

Объем доходов бюджета города Челябинска, прогнозируемый на 2017 год составляет 26 426,97 млн. рублей. Это уступает фактическому поступлению доходов за 2015 год (28 432,5 млн. руб.) и за 2014 год (29 845,5 млн. руб.) Объем расходов бюджета на 2017год прогнозируется равным размеру доходов 26 426,97 млн. руб. Это также ниже фактического исполнения бюджета по расходам в 2015 году (29 388,25 млн. рублей) и в 2014 году (30 221,7 млн. руб.) Подобная отрицательная динамика выделяется на фоне роста соответствующих показателей бюджета Челябинской области и консолидированного бюджета региона.
Структура расходов бюджета на плановый период в сравнении с фактической структурой предшествующих лет по основным параметрам принципиально не изменилась.
Динамика отдельных показателей по доходам и расходам также не содержит кардинальных изменений. Вместе с тем, уровень инфляции в РФ за последние годы составил: в 2014 г. - 11,36%, в 2015 г. -12,91%, в 2016 году - 4,50%. В таких условиях предложенный вариант бюджета города Челябинска можно рассматривать как бюджет жизнеобеспечения, без перспектив улучшения качества жизни населения и ускорения социально-экономического развития. Принципиальным в такой ситуации становится вопрос о социальной результативности использования имеющихся ограниченных средств городского бюджета.
В существующих макроэкономических условиях задачи ведения городского хозяйства и жизнеобеспечения горожан заметно усложняются, а требования к организации бюджетного процесса - повышаются. Это касается, прежде всего, обоснованности и сбалансированности показателей, целевого использования и эффективности расходования средств на всех уровнях бюджетной системы РФ. В этом смысле к представленному проекту бюджета возникает ряд замечаний в связи с очевидными рисками при его исполнении в сложившейся ситуации.

1. Замечания к прогнозу доходов бюджета Челябинска по расчету проектируемых поступлений.
В текущей структуре доходов бюджета Челябинска большая их часть приходится на трансферты из бюджета вышестоящего уровня и, затем, на поступления от налога на доходы физических лиц – НДФЛ (его доля в бюджете города составит в 2017 году 17,6 %). Доля остальных налоговых поступлений непропорционально мала в сравнении с реальной базой для сбора налоговых и неналоговых поступлений. Проведенный анализ прогноза доходов по расчету проектируемых поступлений выявил ряд проблемных моментов, касающихся как корректности оценок при прогнозировании, так и подготовки комплекса межведомственных мероприятий, направленных на достижение поставленных прогнозных целей.
Прежде всего, это некорректное определение размера налогооблагаемой базы - как в сторону занижения, так и сторону завышения; последние предопределяет рост дефицита бюджета. Так, в форме расчета проектируемого поступления по статье "Земельный налог" за базу взята суммарная кадастровая стоимость земель муниципального образования, облагаемая земельным налогом. Однако, в условиях идущей сегодня массовой судебной переоценки, эта суммарная величина в реальности может оказаться на несколько сот миллионов рублей меньше. Подобная ситуация уже возникала в 2016 году и риски ее повторения сохраняются.
См. ПРИЛОЖЕНИЕ 9  к пояснительной записке к проекту  решения Челябинской городской Думы.

Форма расчета проектируемого поступления по статье
"Земельный налог"
в бюджет города Челябинска на 2017 год  и на плановый период 2018 - 2019 годов
КБК 000 1 06 06000 00 0000 110
тыс. рублей
Суммарная кадастровая стоимость земель муниципального образования, облагаемая земельным налогом Фактическое поступление в 2015 году (норматив 97 %) Ожидаемое поступление в 2016 году  (норматив 97 %) Прогноз на 2017-2019 годы                                            (норматив 97 %)
1 2 3 4
173 123 619,6 1 769 166,0 1 901 000,0 1 943 301,0

Прогноз роста доходов по статье "Плата за негативное воздействие на окружающую среду" противоречит стратегическому направлению на снижение вредных выбросов в атмосферу города Челябинска, принятому на уровне правительства Челябинской области по инициативе Губернатора.
См. ПРИЛОЖЕНИЕ 18  к пояснительной записке к проекту  решения Челябинской городской Думы.
Форма расчета проектируемого поступления по статье
"Плата за негативное воздействие на окружающую среду"
в бюджет города Челябинска на 2017 год  и на плановый период 2018 - 2019 годов
КБК 000 1 12 01000 01 0000 120
тыс. рублей
Фактическое поступление за 2015 год                              (норматив 40 %) Ожидаемое поступление в 2016 году                 (норматив 55 %) Прогноз                      на 2017 год (норматив 55 %) Прогноз                                на 2018 год (норматив 55 %) Прогноз                      на 2019 год (норматив 55 %)
1 2 3 4 5
57 560,5 62 040,9 73 040,0 75 944,0 78 981,8

По наиболее проблемным сферам городского хозяйства с относительно небольшими размерами поступлений обоснованного прогноза фактически не представлено. Это относится к такой, весьма проблемной сфере, как результативность муниципальных унитарных предприятий (МУПов). Реальные прогнозные оценки в данном случае отсутствуют. На все три года в проекте ожидаемых поступлений указано символическое значение в 1 000,0 тыс. руб. Отсутствие реальных экономических оценок для МУПов скрывает риски их банкротства и потерь для бюджета города на сотни миллионов и даже миллиарды рублей.
См. ПРИЛОЖЕНИЕ 15к пояснительной записке к проекту  решения Челябинской городской Думы.
Форма расчета проектируемого поступления по статье
"Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей муниципальных унитарных предприятий, созданных городскими округами с внутригородским делением"
в бюджет города Челябинска на 2017 год  и на плановый период 2018 - 2019 годов
КБК 000 111 07014 11 0000 120
. тыс.рублей
Фактически поступившая в 2015 году сумма части прибыли подлежащая  перечислению в бюджет муниципального образования Ожидаемое поступление в 2016 году суммы части прибыли подлежащая  перечислению в бюджет муниципального образования Проект на 2017 год Проект на 2018 год Проект на 2019 год
1 2 3 4 5
1 633,0 2 841,0 1 000,0 1 000,0 1 000,0

Аналогична ситуация с оценкой доходов города от аренды муниципального имущества. Здесь доходность аренды сокращается, а округленные значения характеризуют уже символичность процедуры прогноза.
См. ПРИЛОЖЕНИЕ 13к пояснительной записке к проекту  решения Челябинской городской Думы.
Форма расчета проектируемого поступления по статье
"Доходы от сдачи в аренду имущества, составляющего государственную (муниципальную) казну (за исключением земельных участков)"
в бюджет города Челябинска на 2017 год  и на плановый период 2018 - 2019 годов
КБК: 000 111 05070 00 0000 120
тыс. рублей
Ожидаемое поступление в 2016 году Прогноз на 2017 год Прогноз на 2018 год Прогноз на 2019 год
Заключенные договоры Сумма, тыс. руб.
Аренда Безвозмездное пользование
без льгот льготы
1 2 3 4 5 6 7
246,0 0 182,0 110 000,0 85 000,0 60 000,0 60 000,0

Некорректности прогноза проектируемых поступлений по отдельным статьям доходов создает риски несбалансированности бюджета в целом, обострение кризисных ситуаций в муниципальном хозяйстве и подлежат безусловному устранению. Разнообразие проблемных моментов и подлежащих устранению замечаний указывает на наличие системных межведомственных проблем и некорректную постановку  актуальных экономических задач развития городских систем - как бюджетной, так и внебюджетной (МУП) и отсутствие должного контроля.

Продолжение часть2

МАСШТАБ ПРОБЛЕМ ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА 2017 - часть2

Ключевые вопросы стратегического развития Челябинска еще крайне далеки от своего решения.

 Проявившиеся в последние время и ставшие общепризнанными ряд социо-эколого экономические проблемы Челябинска заставляет более детально рассмотреть вопросы его развития. Мегаполис является сложной пространственной и неоднородной системой. Благополучие  города его конкурентные преимущества во многом определяются именно эффективностью его пространственного развития. Однако как показывает анализ именно текущая ситуация с пространственным развитием Челябинска является одним источников многих проблем.

 «Задворки» для развития бизнеса на карте Челябинска.
 Создание инвестиционного климата и привлечение инвестиций сейчас должны быть приоритетом. Однако, реальное расположение участков для строительства новых объектов в Челябинске (по состоянию на март месяц 2016 года предложенных для проведения аукционов), может только озадачить любых внешних инвесторов. Как видно на карте (рис. 1) сформированных для проведения аукционов, главным управлением архитектуры и градостроительства Администрацией города Челябинска http://www.arch74.ru/documents/q-n-a/ земельные участки концентрируются в удаленных и весьма проблемных местах города, которые можно охарактеризовать как «задворки» Челябинска.  Первое - около старой мало привлекательной промзоны и Цинкового кладбища, второе - около экологически опасной городской свалки.
Такое распределение является своеобразным индикатором бизнес климата и неоднозначности пространственных перспектив развития Челябинска, а также наличия явных проблем в управлении городским развитием. Подобный выбор мест развития и инвестирования разом зачеркивает декларируемые рейтинги инвестиционной привлекательности города. Это ставит вопрос о реальных пространственных перспективах развития Челябинска и также многих других вопросов эффективности  жизнеобеспечения и развития. Очевидны значительные недоработки в системе планирования городского развития.


Рис. 1.

 «Лоскутное одеяло» из генплана прошлого века.
 Ключевым документом определяющим пространственное развитие города является генеральный план.  Материалы генерального плана Челябинска общедоступны http://www.arch74.ru/documents/cityplan/ . Планировочная структура приведена на рис.1. Это означает, что перспективное развитие города идет по документу почти пятнадцатилетней давности (ЧЕЛЯБИНСК ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН ШИФР: ГП-002: заказчик ГЛАВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ АРХИТЕКТУРЫ И ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДАЧЕЛЯБИНСК, разработчик  РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ АРХИТЕКТУРЫ И СТРОИТЕЛЬНЫХ НАУК ЮЖУРАЛАКАДЕМЦЕНТР 2002 ГОД). http://www.arch74.ru/files/cityplan/Genplan-Osnovnye-polozhenija.doc . В реальности многие элементы генплана несколько старше. Фактически этот генплан построен еще на проектных решениях конца прошлого века.
Следует отметить, что на рубеже веков реальные пропорции рыночной экономики и современного уклада жизни еще только формировались. Корректно представить перспективы развития города и оценить экономику генплана  в условиях того времени было практически невозможно. При социально – экономических проблемах тех времен, какой либо проектировочный градостроительный задел c ориентиром на экономику будущего в те годы ожидать не приходилось.


Рис. 2.

Подобный «вакуум» экономики генплана автоматически ускоряет его старение. Тем не менее, за последнее десятилетие полномасштабной актуализации программ и планов развития города так и не было. Прогнозы и программы развития  пространственную структуру города не затрагивали. Фактически это создавало предпосылки развития города по локально согласованным и утвержденным проектам фактически вне уже безнадежно устаревшего генплана.
  Формально генплан представлен. Однако, при множестве подобных частных дополнений реальный генплан больше походит на «лоскутное» одеяло из множества больших и малых «заплаток», непрозрачных для  инвесторов и городского сообщества. О согласованности подобного множества локальных изменений и оценке их социо-эколого экономической эффективности для развития города говорить в подобной ситуации не приходится. При подобной практике многократно возрастают риски неэффективности развития. Однако, уже очевидно, что при таком бессистемном развитии, прежде всего, страдают «зеленые» и другие территории определяющие качество жизни населения, а выигрывают сомнительные бизнес проекты.
  Какое было видение города на перспективу в начале двухтысячных сказать сложно, это уже больше вопрос истории. С тех пор кардинально изменились отношения собственности. Поэтому, не удивительно, что многих уже построенные объекты и даже районы оказались вне существующего генплана. В реальности в Челябинске наблюдается процесс текущего заполнения «пустых» (незастроенных) участков на планировочной структуре, причем практически без «оглядки» не только на безнадежно устаревший  генплан, но и его некоторые весьма спорные обновления. Обоснованные критерии локальных изменений генплана и выбора новых объектов строительства в официальных материалах не упоминаются.
 Характерные моменты постепенного деформации комплексного развития города и тренда к фактически неуправляемому разрастанию жилых и промышленных зон, без понятных инфраструктурных взаимосвязей, достаточно наглядно видны на примере наиболее известного проекта последнего времени микрорайон «Академ Riverside».

 Фиктивность генплана и реальность развития.
 Согласно генплана, территория микрорайона «Академ Riverside» прежде представляла обширную зеленую зону в пойме реки Миасс и территорию, отведенную для развития университетского кампуса рис.3.


Рис. 3.

 Появление этого района связана с корректировкой генплана проведенная в рамках перепланирования поймы реки Миасс, относительно недавно в 2010-2012 годах. Впрочем назвать эти материалами реальными документами генплана достаточно сложно из-за их несоответствия реальности. Отношение к этим заведомо не реальным документам на практике было соответствующее (хотя «красивые прожекты» со зданиями в форме от полуколец до заостренных свечек высоток обошлись городскому бюджету более чем в десяток миллионов рублей). Эта красивая «городская сказка» прошедшая необходимые согласования и принятая в 2012 году к реальному развитию города отношения не имела и осталась только на бумаге (фрагменты с разнообразными зданиями и в окружении зеленых зон можно видеть на рис. 4 – 6).


Рис. 4.


Рис. 5.


Рис. 6.

  Реальная картина не имеют ничего общего декларированными материалами. На этой территории (как видно на спутниковой карте Яндекса рис. 7) появляется большой спальный район.


Рис. 7.

  Следует отметить, что вопросы здесь не к строительству жилья на прежде пустовавших участках и не к качеству локальных проектных решений. Здесь проблема, в комплексности развития. Можно отметить сравнительно высокую этажность и плотность застройки нового района, что при большой плотности населения создает очень серьезные инфраструктурные городские риски для прилегающей территории Северо-Западного района Челябинска (разнообразные «бытовые» вопросы: транспорта, теплоснабжения, поликлинического обслуживания и парковок тут «не за горами»). Уже сейчас в этой элитной жилой зоне начинают обнаруживаться «вклинившиеся» бензоколонки, автосервисы и мойки. Эти сомнительные и никем нежданные бизнес объекты - первые признаки бессистемности развития. Появление на месте утвержденного в генплане прибрежного сквера (в правом нижнем углу на рис. 5) большого торгового комплекса «Облако» (получившего уже судебную известность), дополненное массовой уплотнительной застройкой скверов в прилегающем районе ( ул. Чичерина), только подчеркивает практическую фиктивность публичных материалов генплана и пренебрежение к вопросам комплексного пространственного развития города.
  При «сказочности» генплана на первый план выходит другой документ кадастровая карта территории, которая по факту «нарезки» участков определяет реальное пространственное развитие города.  Однако там отражены отношения собственности к определенным участкам земли, а не вопросы облика и экономики города.

   Скрытые издержки бессистемности.
   При отсутствие стратегического плана, развития Челябинска в последние годы проходило в рамках весьма спонтанно возникающих программам -«городских революций», из которых наиболее известна дорожная. Фактически развитие города шло в виде реализации различных бизнес проектов.
Подобная практика, была удобна для привлечения федеральных средств (в период их изобилия) и оставляла надежду на успешное будущее после нескольких лет «местного застоя». Корректного экономического обоснования  «городских революций» и ожидаемых конечных результатов для города  не было. Отчет был прежде всего в объеме освоенных инвестиций то есть по затратам, хотя счет шел на десятки миллиардов рублей. Экономический (точнее социо-эколого экономический) результат от таких революций здесь вызывает сомнение. Эффективность каждого рубля  «дорожной революции» (где, по расхожему мнению, значительная часть асфальта уже сошла вместе с весенним снегом) вызывает очень серьезные сомнения. Это относится и к другим схожим проектам.
  Экономика локальных инвестиционных проектов отвечала прежде интересам инвестора или ведомства, а не общим народно-хозяйственным интересам. При подобной сложившейся практике развития Челябинска, стратегическое пространственное развитие города идет фактически не прогнозируемым эмпирическим путем «локальных бизнес проектов», с неизбежными трудно прогнозируемыми рисками и последствиями. Скрытые «издержки» таких проектов неизбежно накапливаются в виде инфраструктурных диспропорций c неизбежными потерями для качества жизни, которые могут заметно понизить эффект проектов. Впрочем, последующие проекты могут «выравнивать» часть «промахов» предшествующих (это относится ко многим сферам, начиная с дорожного строительства). В кризис, в условиях инвестиционного спада и при свертывании многих проектов подобная практика становится бесперспективной и даже опасной. Все накопленные риски бессистемности и диспропорции развития будут проявиться более масштабно.

     «Идеи» развития взамен обоснования
     При доминировании локальных проектов возникла  пиар практика продвижения отдельных «идей» развития, что фактически привело к появлению «специфической идеологии» отчасти подменявшей реальную стратегию города . В ней всегда присутствовали:  «позитив - громких проектов» (например: новые качественные дороги, самое дешевое жилье или новая экономика) и «негатив-виновник всех бед » (например: предприятия металлургии,  которые следует убрать из Челябинска). Несмотря на полную абсурдность, подобная «идея-маниловщина» публично обсуждалась. Отголоски таких «идей развития» присутствуют до сих пор.
   С «громкими проектами» сейчас хуже и наблюдается некоторый вакуум мифов развития ( впрочем, сейчас кризис), а главный негатив развития сейчас «прикован» к Томинскому ГОКу (хотя, даже исходя только из территориального расположения, его на влияние качество жизни в Челябинске будет на несколько порядков меньше чем у реальных источников городских проблем). Причем кардинальная смена «ролей» в таких сценариях порой удивительна (причем без особых обоснований). Еще пару лет назад ГОК и другие объекты  цветной металлургии считались главными драйверами новой экономики региона. Однако, никакая смена подобных пиар и имиджевых моментов не может смягчить обострение реальных социально-экономических процессов. Риски неэффективности «бизнес идей» с формальным шаблонным обоснованием в новых условиях нестабильности и низкого роста становятся недопустимыми.

  Неизбежность структурных преобразований
  Очевидно, что проводить какую либо эффективную экономическую политику в ситуации «бессистемности» городского развития и «вакуума» стратегического планирования практически невозможно. Однако, структурные изменения в системе управления развитием города и прилегающих территорий с учетом новых экономических требований становится неизбежными. Необходимость преобразований и формирования реальной экономической политики города Челябинска будет проявляться более явно по мере сокращения денежной массы или при появлении дальнейших проблемам  городского бюджета.
Перенос решения этих вопросов на будущее увеличивает риски разрастания проблем,  а любые малообоснованные экономические решения будут только усугублять текущие проблемы (например: дисбаланс текущих доходов и расходов городского бюджета). Частичные и поверхностные «косметические» действия, могут дать только негативный результат, разрушив остатки «хрупкого» равновесия. Здесь вопрос только в выборе формы и времени подобных преобразований.
   Без корректной и детальной экономической оценки реальной ситуации и соответствующих  перемен возможны «провалы» даже при решении сравнительно простых вопросов жизнеобеспечения. Определяющие выход из непростой текущей  ситуации значительно более сложные вопросы эффективного инвестиционного планирования и перспективного пространственного развития требуют качественно иного анализа и решения общих проблем эффективности инвестиций в условия экономической нестабильности. Здесь еще все усложняется дополнительной  региональной проблемой . За все обозримое время Челябинской области, реальная практика реализации региональной инвестиционной политики так и не сформировалась. В лучшем случае она ограничивалась отдельными частными проектами, а больше только имиджевыми моментами не связанными с реальной экономикой. В меняющихся сложных условиях, обычные типовые методики планирования (по сути, устаревшие шаблоны, подготовленные для прежних условий развития) непригодны.

Продолжение следует.
на примере рисков для качества жизни населения «Большого Челябинска»

       Ситуация вокруг планов строительства Томинского ГОКа всколыхнула долго  пребывавший в забвении комплекс острых проблем Челябинска и прилегающих территорий. Экологические аспекты дискуссии быстро дополнились экономическими и социальными;  выявился целый ряд принципиальных - как специфических местных, так и системных проблем управления. Довольно длительный уже конфликт наглядно иллюстрирует общую неготовность общественных институтов к эффективному решению ключевых для региона вопросов устойчивого, сбалансированного развития сложных и неоднородных территорий.


        «Триединая» концепция ООН и реалии управления региональным развитием
      Документы по обеспечению устойчивости комплексного развития окружающей среды и социума были приняты на уровне глав государств и правительств более 20 лет назад на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (июнь 1992 г., Рио-де-Жанейро). В этой, иногда называемой «триединой» концепции охватываются все основные аспекты развития и глобальных изменений: экологические, социальные, экономические. Их объединяющим моментом выступает устойчивость развития. Хотя большинство вопросов, затронутых в концепции, носили социальный характер, наибольшую известность она получила в связи с проблематикой развития окружающей среды, став своеобразной базой для поиска оптимальных решений.
      Однако переход от национального уровня к практике управления в реальной институциональной среде (особенно на уровне регионов и муниципалитетов) выявил нерешенность ряда системных вопросов. Фундаментальные проблемы устойчивого развития  определяются принципиальным различием экологических, социальных, экономических процессов. Содержание проблем развития также существенно различается по границам затрагиваемых этими процессами территорий.
      Разумеется, существуют общие, глобальные проблемы. Однако для большинства из них территориально-государственное «преломление» очень разное. Вопросы развития экономики экстерриториальны и рассматриваются на национальном уровне в рамках единой экономической политики той или иной страны. А управление жизнедеятельностью и социальными процессами в значительной мере находится в зоне ответственности регионов. Экологические же вопросы (начиная с землеотведения) во многом концентрируются на местном, муниципальном уровне.
      В подобных условиях дисбаланс интересов субъектов национального, регионального и муниципального уровней в решении «триединых» вопросов предопределен. Это базовое противоречие концепции устойчивого развития и реальной системы управления с имеющимися институтами и интересами, фактически неустранимо. Вопрос состоит в том, в какой форме, насколько эффективно и с какими последствиями (соотношением неизбежных потерь, компромиссов и выигрышей) для всего общества может пройти согласование интересов в каждом конкретном случае? Диапазон возможных решений весьма широк.

        «Управленческое неравенство» в устойчивости развития территорий
       Высокая централизация управления на федеральном уровне фактически отдает приоритет экономической повестке, часто тесня в регионах социальную. Местные экологические проблемы сплошь и рядом вовсе остаются «золушкой», поскольку,  в большинстве своем, концентрируются в зонах радиусом в несколько километров, в границах  поселений. Следует отметить, что национальное законодательство по управлению развитием территорий все еще находится на стадии становления, а потому такое «управленческое  неравенство» на практике предопределяет и обостряет многие местные проблемы.
        Проявления подобного неравенства интересов особенно заметны в всегда болезненных, с точки зрения экологии конкретных территорий, проектах добычи полезных ископаемых. При распределении налоговых доходов наиболее стабильный рентный налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) полностью уходит на федеральный уровень, ряд других социально-экономических благ достаются субъекту РФ (в том числе - нестабильный и трудно прогнозируемый налог на прибыль организаций). При этом основные экологические издержки сконцентрированы на муниципальном и даже поселковом уровне.
      Четкий отлаженный механизм, гарантирующий согласование интересов для таких случаев, пока неизвестен. В подобной ситуации определяющим становится качество местной институциональной управленческой практики, ее способность решать проблемы развития, в том числе - экологические. Однако эта практика часто далека от приоритетов устойчивого развития и принципов ООН. Существенное влияние на нее оказывает весь комплекс накопившихся многолетних территориальных проблем техногенно сложных территорий. Только статистические годовые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу из множества стационарных источников в Челябинской области превышают 600 тыс. тонн. Это достаточно характеризует имеющийся негативный фон реализации новых индустриальных проектов и решении любых, связанных с ними вопросов, на местном уровне.
      В такой ситуации неизбежно возрастают риски «перемешивания» текущих проблем и перспектив развития, что неизбежно приводит к дополнительным прямым или косвенным потерям (например, от изменения капитализации территорий и объектов в условиях неопределенности). Сейчас вся цепочка таких рисков и их последствий хорошо просматривается в районе «Большого Челябинска», обостряет имеющийся конфликт интересов на местном уровне и создает проблемы для будущего региона.

        Опасность «экологической полуправды» в системе показателей
      Среди  обозначенных на глобальном уровне составляющих устойчивого развития (экономическая, социальная и экологическая), экология в контексте регионального развития пока что однозначно уходит на второй план. К этому, а также сложившейся неэффективной практике рассмотрения экологических вопросов на первичном, муниципальном уровне управления, добавляется не менее сложная информационная проблема корректной оценки состояния окружающей среды.
      Учтем, что если оценка экономической ситуации возможна по нескольким ключевым показателям, то социальная ситуация требует рассмотрения уже минимум десятка параметров. Число показателей, характеризующих экологию территории, в разы больше.
      Давать сравнительные оценки изменения состояния окружающей среды по одиночным показателям корректно только при неизменности остальных (при прочих равных условиях). Однако такие статичные условия нереальны. Даже в формально схожих условиях, оценки оказываются хотя бы в деталях несопоставимыми, что уже критично для адекватного анализа и прогнозирования развития любой спорной ситуации; интегрированная оценка практически неизбежно будет содержать серьезную погрешность.
      Кроме, того с точки зрения качества жизни населения экологические показатели (в отличие от социально - экономических) плотно привязаны к окружающей среде и территории, а не только к активности людей. В социуме первичной является оценка вреда загрязнений для конкретных людей, проживающих на данной территории - и только на втором плане стоит окружающая среда в целом. Обычные «валовые» показатели объемов выбросов и загрязнений при социальном планировании малоинформативны. Для качества жизни социума первостепенной характеристикой является число людей (реципиентов), получающих различную степень вредных воздействий тех или иных загрязнений. Большие объемы вредных выбросов на безлюдных территориях могут быть гораздо менее опасны для социума, чем минимальные в густонаселенных местах. Даже  приблизительное сопоставление вреда воздействия на среду обитания и здоровье человека разнообразных загрязнений, включающих элементы значительной части таблицы Менделеева, в общем виде для большой территории крайне затруднительно. Здесь главный вопрос именно в концентрации (в природе все вещества присутствует в естественном фоне) и степени влияния того или иного вещества на человеческий организм.
    Подобным параметром является показатель уровня предельно допустимой концентрации (ПДК) для каждого вредного вещества в окружающей среде. Однако на практике к нему существует немало обоснованных претензий. Подобных вредных веществ на одной территории может быть множество (диоксид азота, диоксид серы, оксид углерода бенз(а)пирен, формальдегид, хлорид водорода, аммиак, соединения тяжелых металлов: марганца, хрома, свинца, кадмия, цинка, меди и др.), а сочетания этих веществ друг с другом и даже с атмосферной водой могут сильно менять их свойства. Число таких сочетаний, различающихся по степени воздействия на человеческий организм в индустриальном центре с множеством источников загрязнений, близко к бесконечности.
   Далее неизбежно следуют погрешности измерений. Концентрация загрязнений может неравномерно меняться во времени (включая пиковые значения). Наложение погрешностей допускает риски ошибок оценок в несколько порядков в ту или иную сторону, принципиально искажая рассматриваемую экологическую ситуацию. К тому же ПДК также нуждается в привязке к численности населения конкретной территории. В противном случае официальная информация о превышении ПДК не позволит оценить потери для качества жизни населения. Так, зарегистрированные в 2014 году Росгидрометом в Челябинске случаи высокого загрязнения атмосферного воздуха (максимальные разовые концентрации отдельных примесей ) по бенз(а)пирен4 - превышение  ПДК 15 раз и по фенолу превышение  ПДК в 5 раз, без привязки к месту (городская свалка или жилой район) и времени указывают только на общие риски, а не реальные потери для населения и социума.

        Проблема экологического «информационного вакуума» для территориального развития
    Традиционные содержание и структура экологических программ и экспертиз представляет собой весьма фрагментарную картину, недостаточную для принятия оптимальных решений в контексте территориального планирования. Данные по отдельным объектам, предоставляемые ведущими промышленными предприятиями в рамках официальной статистики выбросов в окружающую среду, общую картину в таком городе как Челябинск, не отражают. Кроме того, экологическая составляющая, согласно существующей нормативной документации, не является обязательной для регионального социально-экономического планирования.
   Сложность и нерешенность важных методических вопросов по оценке экологической ситуации создает предпосылки для формирования неполной или некорректной (как правило, приукрашенной, но случается и иное) картины реальности, что в дальнейшем приводит к искажению приоритетов развития (как правило, снижению значимости экологических факторов), усугубляет экологическую ситуацию и заводит проблемы территорий в тупик. Отсутствие достоверных оценок, неполная и некорректная информация фактически означает опасный «информационный вакуум». Это создает предпосылки для живучести бюрократического правила - «нет информации - нет вопросов - нет проблем».
      Планирование развития в условиях ограниченности или фактического «обнуления» экологической информации может быть отчасти допустимым для экологически благополучных территорий, чего никак нельзя сказать о Челябинске.
       Челябинск более полувека известен как крупнейший центр металлургии и тяжелого машиностроения. Все это время вопросы состояния окружающей среды не были приоритетными, а потому здесь накоплено множество серьезных проблем при почти полном отсутствии серьезных перспективных планов их разрешения. Неблагоприятная экологическая составляющая стала как бы привычным фоном и малозначимым фактором при определении приоритетов развития города. Хотя следует напомнить, что при первой попытке «инвентаризации» экологического состояния городов Челябинской области в 1994-1995 годах, по большинству критериев под  характеристику «состояние экологического бедствия» однозначно попали три города региона: Челябинск, Магнитогорск и Карабаш.
        Однако пока планирование развития территории и решение экологических проблем по-прежнему идут без четкой взаимосвязи, как бы «в разных измерениях». Основные программные документы развития Челябинска («Прогноз социально-экономического развития» и др.) до сих пор фактически лишены экологической составляющей. Это лишь местные «клоны» типовых документов, применимых для любых других территорий страны. Впрочем, этим недостатком на протяжении многих лет страдают и аналогичные документы областного уровня.

        Аномальные «черные пятна» на карте Челябинска и требования к устойчивости развития
      С точки зрения национального и регионального уровня, город - это точка на карте. Однако в реальности территория любого города неоднородна и содержит множество различных жилых, гражданских и промышленных зон. Средние показатели по городу характеризуют состояние каждой его части не точнее, чем «средняя температура  по больнице»; без картографического анализа бессмысленно рассматривать ключевые факторы развития города и его окрестностей.
      Вместе с тем, планирование развития территорий у нас все еще происходит как бы «на чистом листе», без учета реального состояния окружающей среды и его влияния на человека. Подобная ситуация особенно характерна для Челябинска, где материалы исследований, дающие картографическую оценку ряда важных моментов землепользования  и состояния окружающей  среды, были получены еще пятнадцать лет назад. Однако полученные результаты, обнаружившие весьма нелицеприятную картину, оказались невостребованными и никак не актуализировались в практике планирования и управления городом. Оставаясь по сей день по сути неизвестными общественности, они сохранили свою значимость для адекватной оценки экологических рисков и определения перспектив устойчивого социо-эколого- экономического развития города и прилегающих территорий.
      Речь идет о результатах, полученных в 1995-1999 годах в рамках междисциплинарной эколого-экономической экспертизы землепользования и землеустройства в городе Челябинске. Рассматривались оценки уровня загрязнения почвы и снежного покрова соединениями тяжелых металлов (цинк, свинец, марганец, хром, медь, кадмий, железо, медь) - ингредиентами I - III классов опасности. Аккумуляция таких веществ на территории города приводит к опасным и устойчивым аномалиям с наиболее серьезными рисками для качества жизни – угрозами здоровью населения.
      Целью исследования была сравнительная оценка состояния соответствующей среды для 136 градостроительных зон, на которые была разделена территория Челябинска. В соответствии с данными семи тысяч точек взятия проб была определена степень загрязнения каждой зоны в сравнении с величиной ПДК (как локально по ингредиентам, так и итоговая интегрирующая). Все результаты отражены на приводимых ниже картах.
       Карта с результатами интегрированной оценки зон с превышением концентрации тяжелых металлов в почве (в мг. на кв. метр) приведена на рис.1.[Подробности, характеризующие основные положения исследований и обоснование репрезентативности результатов, изложены в статье: Даванков А.Ю., Гордеев С.С., Двинин Д.Ю. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ. Известия высших учебных заведений Уральский регион 2015 №2 43-49] http://elibrary.ru/item.asp?id=24116148 .





      Рис.1. Карта интегрированной оценки градостроительных зон Челябинска с превышением концентрации    тяжелых металлов в почве (в мг. на кв. метр)

          По степени загрязнения почвенного покрова всеми ингредиентами градостроительные зоны Челябинска распределилось так: 20% - удовлетворительное состояние, 26% - критическое, 50% - экологическое бедствие. Однако по отдельным ингредиентам ситуация намного хуже: превышение содержания в почвах цинка превышает ПДК в 15-25 раз, свинца в 12-78 раз и т.д.
          Зона аномально высокого содержания цинка (от 7 ПДК и более) распространилась на  большую часть территории города (см. рис.2 - карта аномалий цинка в почвенном покрове города Челябинска).
          Зона аномально высокого содержания свинца  (от 15 ПДК и более) несколько меньше, зато она плотно охватывает весь центр города, часть его жилых кварталов (см. рис.3 -  карта аномалий свинца в почвенном покрове города Челябинска).
     
          Таким образом, по загрязнению тяжелыми металлами большая часть Челябинска,  которая частично захватывает центр города, при любых правилах учета (как по одному, так и по нескольким ингредиентам) оказалась территорией экологического бедствия в окружении множества участков критического загрязнения. Учитывая устойчивый характер подобных загрязнений, оснований для заметного улучшения такой ситуации за прошедшие годы очень немного - наоборот, весьма реален дальнейший рост загрязнения.
          Однако подобных масштабных исследований в Челябинске с тех пор больше не проводилось (выборочные оценки в 2012 году подтвердили сложность ситуации). Актуальность возобновления таких работ с точки зрения оценки качества жизни и угроз для населения очевидна.




          Рис.2 Карта аномалий цинка в почвенном покрове города Челябинска.



          Рис.3 Карта аномалий свинца в почвенном покрове города Челябинска.


          Выводы. Общие и частные требования к устойчивости развития Челябинска
          Обобщая вышесказанное, следует отметить, что степень загрязнения почв Челябинска тяжелыми металлами, накопленная за полувековой период отсутствия должного внимания к экологии городской среды такова, что принципиально изменить эту ситуацию в обозримом будущем не представляется возможным. «Черные пятна» на карте Челябинска останутся таковыми, подобно «черному квадрату» Малевича: добавить сюда черного цвета практически невозможно. Учтем, что в данном случае рассматривались только превышения ПДК по ограниченному числу загрязнений, но весьма вероятны схожие ситуации и по другим типам. Вопрос в актуализации оценок по большему числу ингредиентов, в проведении новых исследований, которые могут в корне изменить наши сегодняшние представления об экологических рисках жизни в Челябинске.
          Планировать далее развитие города «с чистого (?) листа» - без адекватных оценок и  учета реально существующих экологических угроз, по меньшей мере, безответственно. Комплексное воздействие подобных загрязнений достаточно трудно распознать, ущерб здоровью людей может проявляться спустя многие годы. При подобном «фоне загрязнений» в Челябинске любые оценки социо-эколого-экономических последствий по конкретным источникам загрязнений не должны рассматриваться  безотносительно уже существующего состояния среды.
      Территориальное различение различных зон города становится при этом определяющим фактором для достоверных оценок (при прочих равных условиях в распределении загрязнений по площади, увеличение расстояния от источника загрязнения в 10 раз, сокращает концентрацию загрязнений более чем в 300 раз, а с учетом других факторов - еще больше). Для оценки реальной ситуации в городе все последствия тех или иных проектов и производств необходимо рассматривать в «привязке» к существующему «фону» и численности населения проживающего или работающего во всех зонах загрязнения.
      При этом любые «точечные» меры административного характера (например, запрет на строительство новых промышленных объектов) будут неэффективными без изменения ключевых принципов развития территорий, затрагивающих основы как градостроительной, так и экологической политики. Скорее наоборот, особые ограничения на строительство новых предприятий будут губительны для территории, так как фактически будут означать преференции существующим экологически «грязным» предприятиям и технологиям в их конкуренции с современными, более чистыми. «Старые» предприятия (часто аффилированные с чиновниками) фактически получают в таком случае «индульгенцию» без проблем «чадить» дальше.

          Еще раз о Томинском ГОКе
       Неоднородность территориальных проблем города и его окрестностей во многих случаях делает целесообразным рассмотрение дополнительных параметров. Это полностью относится к ситуации вокруг Томинского ГОКа. Высокой уровень публичности полемики привел, при исходной ограниченности информации (в первую очередь экономической и социальной), к быстрому «обрастанию» этого проекта большим числом спорных экологических мнений, аналогий и образов. Это не добавило теме достоверных цифровых данных, информативности оценок и корректности отображения проекта в медийном пространстве и общественном мнении.
        Как отдельно взятый объект Томинский ГОК, не имеющий «горячих» производств и массы сопутствующих «летучих» выбросов, не соприкасающийся с городскими жилыми зонами, на фоне имеющихся в черте города металлургических производств не может быть исключительным источником загрязнения и опасности. Однако ряд обстоятельств, c точки зрения перспектив развития территории, требует дополнительных уточнений.
       Рядом с ГОКом и ближе него к Челябинску располагается в три раза больший по размерам (как и по большинству других параметров) Коркинский угольный разрез. Экологическая ситуация в этом районе малоуправляемая, а перспективы предприятия непонятны (самовозгорание угля и банкротство компании). Сегодня официальное соответствие требованиям ПДК вызывает там большие сомнения (при возможных погрешностях измерений на порядок и противоречии прежним материалам исследований).
       В такой трудно прогнозируемой экологической ситуации на данной территории, с учетом общего «пригородного фона загрязнений», любое увеличение экологической нагрузки сопряжено с непредсказуемыми рисками. Это требует дополнительного тщательного анализа и моделирования возможных сценариев, в первую очередь, по отношению к развитию пригородной зоны Челябинска. Подобный анализ перспектив развития на экологически проблемной территории важен как для адекватной оценки текущей ситуации, так и для рассмотрения стратегических вопросов по оценке рисков - ограничений территориального развития Челябинска в юго-западном направлении (с последствиями для капитализации земли, объектов собственности и проч.)
       Кроме того, публичность темы строительства ГОКа предъявляет дополнительные требования доступности, обоснованности и прозрачности всех оценок. Это необходимо для максимально четкого определения перспектив проекта, прежде всего, в контексте взаимодействия общества, бизнеса и власти по эффективному саморазвитию данной территории.
       Ряд других достаточно важных факторов, влияющих на устойчивость социально – экономического развития Челябинска, следует рассмотреть отдельно. Они также касаются, как общих системных, так и специфических местных вопросов управления территориальным развитием.



          Sustainable development and "ecological half-truths"
       the example of the risks to the quality of life of "Big Chelyabinsk"

       The situation around the construction plans Tomino GOK has stirred long languished in obscurity complex acute problems of Chelyabinsk and adjacent areas. Environmental aspects of the debate quickly supplemented by economic and social; It identified a number of policy - as the specific local and systemic problems of governance. Enough already long conflict illustrates the general unwillingness of institutions to effectively address key issues for the region's sustainable and balanced development of the complex and heterogeneous territories.
ПО МАТЕРИАЛАМ ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРЕКТНОСТИ СОЦИО-ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОЦЕНОК ПРОМЫШЛЕННЫХ ПРОЕКТОВ: РИСКИ, ДОСТОВЕРНОСТЬ ИНФОРМАЦИИ И ОБЪЕКТИВНОСТЬ ВЫВОДОВ (на примере Томинского ГОКа, Челябинская область).

Анализируются актуальная практика решения ключевых вопросов территориального развития

«Информационный вакуум» и подмена экспертных оценок субъективным мнением заинтересованных групп

      Строительство и запуск в эксплуатацию любого крупного промышленного объекта неизбежно предполагает определенный экологический ущерб для территории, давая при этом рассчитываемый социально-экономический эффект. При определении затрат, возможного ущерба и результатов таких проектов затрагивается множество междисциплинарных вопросов устойчивого развития территорий, причем для больших, сложных или уникальных проектов часть этих вопросов выходит за рамки обычной практики государственной экспертизы. Они могут потребовать более детальных оценок по различным аспектам; вместе с тем опыт подобной экспертной работы в сложных, нестандартных условиях минимален. Методические подходы по оценке социо - эколого-экономической результативности проектов для регионов противоречивы, а сложившаяся практика фрагментарного информирования общественности об экономических, социальных и экологических последствиях далека от совершенства. Это в полной мере относится к проекту Томинского ГОКа Русской медной компании (РМК).

      Следует отметить, что для новых проектов прежде традиционно экологически «грязных» отраслей сегодня стали возможны технологические решения, не включающие критичные экологические риски (стали расхожими примеры из практики скандинавских стран, где металлургический или химический завод не отличим от фармацевтического по дизайну и негативному влиянию на окружающую среду). В то же время существует устойчивый стереотип (особенно на Урале), что любой завод – это непременно коптящие трубы, свалка, грязь и разрушение экосистемы. В условиях недостаточной информированности населения («информационного вакуума») начинают доминировать неподтвержденные, а порой намеренно искажающие действительность субъективные выводы и заключения, которые, без какого либо научного обоснования, в дальнейшем рассматриваются как общепризнанные факты. Корректность и качество экспертных оценок подменяются в таких случаях стереотипами и идеологизированными штампами, а в публичных дискуссиях и действиях обществу навязываются групповые мнения и интересы (своеобразная форма худшей практики советских времен по принципу «я Пастернака не читал, но осуждаю»).

      Первым признаком подобной ситуации является искажающее реальную картину смешение множества различных тем и аспектов проблемы при отсутствии каких- либо достоверных цифровых материалов в критике проекта. Детальное обоснование по объекту экспертизы подменяется отдельными «яркими» иллюстративными примерами и малообоснованными аналогиями. Дискуссия быстро политизируется и переходит из сферы экспертных оценок в плоскость заинтересованного формирования масс сторонников - носителей схожего мнения при различных целях и интересах: тут становится уже не до фактов и поиска истины. Информационная активность конгломератов заинтересованных групп, часто лишенных каких - либо компетенций в рассматриваемых вопросах, толкуется как своеобразный общественный «критерий истины». Впрочем, это уже сфера исследования роли групповых интересов в общественных процессах, а не экспертизы решений по конкретному проекту.

«Псевдориски» информационных кампаний и реальные потери капитализации

      Любое масштабное строительство приводит к изменению капитализации прилегающей территории. При возникновении реальных значительных социо- эколого- экономических рисков оно оборачивается снижением капитализации. В исключительных условиях, под влиянием массированного вброса недостоверной и непроверенной информации, могут возникнуть резкие шоковые риски с негативными последствиями для регионального рынка земли и недвижимости. Здесь многое зависит от информированности и адекватной реакции собственников, которыми могут быть как юридические, так и более подверженные манипулятивным стрессам физические лица. Порой это приводит к формированию крайне сложного информационно-психологического фона и негативным колебаниям рынка. За подобным нежданным шоковым спадом на рынке обычно следует спекулятивная скупка земли и недвижимости с серьезными потерями для прежних собственников.

      Это хорошо иллюстрирует ситуация, возникшая недавно вокруг проекта строительства Томинского ГОКа. Его появление на стыке границ Челябинской городской агломерации, депрессионного и диверсифицируемого сейчас Челябинского угольного района (города Коркино и Еманжелинск) и пригородных территорий, примыкающих к автотрассе М5 (Челябинск - Москва) создало предпосылки для возникновения большинства имеющихся проблем проекта.

      Ситуация с Томинским ГОКом стала уникальной даже в отсутствии итоговых заключений о принятии проекта и решения о начале строительства. В условиях «информационной войны» в ход пошли расхожие мнения о «масштабной экологической катастрофе»,  о «неизбежном отравлении единственного источника питьевой воды мегаполиса – Шершневского водохранилища» и т.п. Затем на рынке недвижимости прилегающих территорий стали сказываться своеобразные псевдориски информационной компании с последующими потерями для капитализации. В первую очередь это коснулось личных домохозяйств (садов, загородных домов, дачных участков, поселков). Парадокс заключается в том, что каких - либо новых обоснованных и неучтенных ранее экологических проблем, заметно превышающих известные риски, за это время не обнаружилось. Однако первые признаки реального снижения  капитализации на региональном рынке уже заметны в виде падения привлекательности западного пригородного направления Челябинска (расположенных вдоль автотрассы М5 Челябинск - Москва садовых, дачных и жилых поселков Саргазы, Бутаки и др.). Это явление от мест, расположенных вблизи ГОКа, распространилось на весьма отдаленные территорий и в совокупности затронуло интересы десятков тысяч человек.

      Реакцией на такие «псевдориски», спровоцированные информационной кампанией, которые обычно малозаметны, стал принципиально новый фактор региональных общественных процессов – своеобразный «томинский феномен». В сложной, многие годы замалчиваемой экологической ситуации в городе Челябинске, при недоверии к официальным сведениям, а также дефиците других достоверных оценок, такого «сложившегося мнения» оказалось достаточно для перехода ничем не подтвержденных, виртуальных эколого-информационных псевдорисков в реальные социально-экономические потери для населения.
      Наблюдаемое падение рыночный цены садовых участков и домов на 20%-30% на прилегающих территориях, связанное с появлением непроверенной или недостоверной  информации об экологических угрозах, отражает активно идущие спекулятивные процессы. Следует отметить, что сегодня в подобной ситуации дополнительную рыночную капитализацию получают бизнес - структуры, осваивающие северо-западное направление Челябинска, позиционируемое как «экологически чистое». Сейчас это обстоятельство становится важным фактором скрытой конкурентной борьбы. К сожалению, существующий уровень законодательства и, в первую очередь, практики его применения, слабо защищает рынок от подобных воздействий. В условиях политизации общественной полемики, митингов и требований референдумов, информационные псевдо риски и последующие рыночные спекулятивные действия все больше нарастают.

Условия доверия экспертизе: достоверность источников информации, обоснованность и прозрачность оценки, визуализация результатов

    -Для такого сложного проекта как Томинский ГОК требуется несколько десятков подробных экспертных оценок по различным вопросам (как узко специализированных, так и подготовленных в доступной форме для социума). Для обеспечения доверия к результатам экспертиз, в дополнение к стандартным, специализированным, но нередко малопонятным экспертным процедурам, необходимы иные дополнительные социо-эколого- экономические оценки, освещающие нестандартные, остро воспринимаемым обществом вопросы и ситуации. Здесь особое место занимает требование прозрачности, которая делает процедуру оценки простой, понятной и аргументированной ввиду достоверности источников информации и открытости алгоритма оценки. Необходим выход за рамки обычных форматов экспертизы конкретных объектов с техногенными рисками и рассмотрение вопросов комплексного прогнозирования развития сложных неоднородных территорий.

  При рассмотрении территориальных проблем развития одним из средств обеспечения  корректности и прозрачности оценки является использование картографической основы с визуализацией основных рассматриваемых факторов. Анализ этих факторов, дополненных расчетами, моделированием и сопоставлением с аналогами-эталонами, обеспечивает максимальную прозрачность и корректность всей процедуры экспертизы. Такой подход демонстрирует подробное отражение всех наблюдаемых факторов и дает максимально точные оценки по имеющимся рискам.

   Вариант подобного анализа двух основных «псевдорисков», возникших на базе возможных реальных экологических последствий томинского проекта, приведен ниже. Он касается рисков распространения загрязнений в водной среде до ключевого водоема региона - Шершневского водохранилища, а также рисков  распространения загрязнений в атмосфере по розе ветров.

Особенности оценки территориальных факторов и «псевдо» рисков

      В рассматриваемых здесь случаях, уже на уровне постановки - формализации задач об оценке, снимается или многократно смягчается ряд наиболее впечатляющих шоковых сценариев.
      В первом случае сама постановка задачи для оценки такого «псевдориска» оказывается лишенной какого-либо смысла, а во втором отсутствуют факторы, которыми можно было объяснить его появление. «Томинский феномен» в этом контексте заключается в том, что мнения о наличии подобных «водных» и «воздушных» «псевдорисков» искусственно поддерживаются уже на протяжении более чем года, характеризуя не суть проекта и экологических проблем, а настроение и разнообразные цели определенных социально-политических групп в Челябинске.

     Особенности оценки рисков непосредственного поверхностного загрязнения водоемов от поверхностных паводковых стоков. Риски непосредственного поверхностного загрязнения водоемов от поверхностных  паводковых стоков (в том числе в случаях ЧС) определяются особенностями естественного рельефа и гидрографической ситуацией в этом районе. Возможность загрязнения от поверхностных паводковых стоков территорий, прилегающих к трассе М5 и Шершневскому водохранилищу ограничивается особенностями рельефа и наличием естественного природного водораздела. Зона с рисками непосредственного поверхностного загрязнения от поверхностных  паводковых стоков на площадке ГОКа не имеет связи с территориями, прилегающими водохранилищу. Она находится в естественной впадине, ограниченной с  трех сторон и имеющей естественный выход в другом направлении, в сторону отвалов Коркинского угольного разреза.
      На  рис.1 и рис. 2  ограниченная зона внутри отметки высот 280 метров над уровнем моря на топографических картах Генштаба СССР (Масштаб 1: 100 000 Масштаб 1: 500 000)  выделена  красными линями. Ее размер, расположение и направленность наглядно характеризуют отсутствие возможных рисков для окружающих территорий. Новой информации о подземной гидрографии  не обнаружено. Впрочем ее нет и для близ лежащего Коркинского угольного разреза (глубиной уже более 300 метров), где возможные проблемы  были бы заметны. Оценивать для прилежащих территорий при существующем рельефе «водные риски» подъема паводковых вод на уровень выше вораздела или подземной фильтрации (скорость которой вмногие  тысячи раз ниже) в условиях перепада высот при появлении томинского карьера бессмысленно из-за их отсутствия.





Рис.1



Рис.2

     Особенности оценки рисков из-за распространения загрязнений в атмосфере по розе ветров. Использование средних нормативных характеристик или аналогов для оценки подобных рисков требует их обязательной адаптации к специфике местных условий. Некорректность выбора аналогов и отсутствие адаптации к конкретным местным условиям может принципиально изменить достоверные результаты (что и происходит в ходе полемики). Адекватная адаптация включает наложение детальной информации о розе ветров на карту размещения основных населенных пунктов территории  и уже на стадии формализации и постановки задач по оценке позволяет сделать предварительные выводы.
      Прежде всего важную роль играют принципиальные сезонные различия розы ветров в районе Челябинска (преобладающие зимние и летние направления ветров разнонаправлены - cм. рис.3  и заметно отличаются от среднегодовой розы). В наиболее неблагоприятном для Челябинска по розе ветров январе (ветер со стороны Томинского ГОКа) распространение пыли нивелируется спецификой снежных зимних условий (вероятности подъема и объемов масс переносимой пыли, степень влажности поверхности из-за осадков или снежного покрова и величины скорости ветра по отдельным направлениям). Местная специфика возможного «аэродинамического» распространения загрязнений указывают лишь на понижение подобных рисков, не идущих ни в какое сравнение с ажиотажным мнением о «грядущей экологической катастрофе» (здесь реально уменьшение значений на несколько порядков). Четырехкратное повышение точности оценок по пяти из рассматриваемых факторов допускает изменение итоговой оценки более чем в тысячу раз. Причем по ряду факторов (например, по скорости ветра) различия по периодам времени могут быть еще более существенными.
      Возможные выбросы пыли  в данном случае могут просто «потеряться» на уже имеющемся фоне значительно более масштабных, легко распространяемых и многократно более вредных выбросов продуктов горения и газа от расположенного рядом Коркинского угольного разреза, как, впрочем, и выбросов вредных веществ в самом Челябинске.
       Общая граница Томинско- Первомайско-Коркинского района горных работ (требующего отдельного комплексного анализа развития) выделена фиолетовым цветом на рис.2.
      В связи с вышесказанным, при понижении значений рисков на основании имеющейся метеорологической и другой информации, тиражирование мнений о неких дополнительных масштабных и неучтенных «воздушных» рисках, способных оказать негативное влияние на экологию и социально- экономическое развитие территорий, некорректно даже в отношении прилегающей пригородной зоны, не говоря уже о Челябинске. Больше того, это социально опасно - как из-за разрастания рыночных спекулятивных рисков, так и за нагнетания стрессовой ситуации, которая не проходит для людей бесследно.
      Остальные, уже реальные  риски, касаются непосредственно промышленной площадки ГОКа. Это сфера экспертизы промышленной безопасности конкретного производства.


Рис.3


Рис.4

Необходимые условия корректности оценки социально-экономической результативности проекта
       Адекватная оценка социально-экологического результата для крупных и градообразующих предприятий связана с использованием ряда условий. Прежде всего, это должна  быть оценка всего конечного суммарного народно-хозяйственного или синергетического результата. Появление нового производственного комплекса создает новые хозяйственные цепочки, которые, в свою очередь  генерируют последующие, где также формируется соответствующий вклад в общий результат для региона. Это проявляется во всех ключевых социально-экономических показателях – от роста занятости (как в производственной сфере, так и в сфере услуг), до производства и потребления электроэнергии и увеличения поступлений в консолидированный бюджет.
       Однако в настоящий момент детальное комплексное обоснование - оценка результативности Томинского ГОКа для региона отсутствует. Реальные и весьма серьезные экономические риски, вызванные спецификой месторождения, несомненно имели место, но к настоящему времени они полностью сняты в результате произошедшей девальвации рубля и становления новых ценовых  пропорций в экономике. Проблема оценки последствий реализации подобного проекта для региона, как одной из точек роста  в условиях экономической нестабильности,  достаточно сложна, но при этом крайне важна. Тем не менее, именно в сфере экономической оценки результатов, более всего проявился «информационный вакуум», в результате чего и возникло большое число критических вопросов.
       Со стороны РМК приведены только отдельные основные экономические характеристики рассматриваемого проекта: объем инвестиций около 55 млрд. руб,  планируемый  объем налоговых отчисления около 80,9 млрд.рублей и число новых рабочих мест - более 1200. Это первичная (без учета синергетики) результативность проекта. Для оценки его реальных итоговых социально-экономических последствий для региона этого явно недостаточно. Существует очевидный общественный спрос на ликвидацию «информационного вакуума» и полноту информации.

      Подобная информационная «скромность» РМК в этом социально значимом вопросе, пусть и не первостепенном для корпорации, неизбежно становится фактором формирования негативных мнений и слухов.
      Так, при отсутствии разбивки налоговых отчислений по уровням бюджета и видам налогов от томинского проекта, противниками строительства ГОКа представлен альтернативный вариант подсчетов. Его невозможно назвать корректным. Расчеты по поступлению налогов там приведены только для одного - областного уровня бюджета, c «потерей» поступлений в бюджеты городов и районов, без поступления от наиболее стабильной рентной группы налогов и отчислений в федеральный бюджет (сами принципы расчета также крайне спорны и допускают погрешности в разы). Но главное, здесь неверен сам принцип оценки социального эффекта от нового сложного территориально - производственного комплекса исключительно по объему налоговых отчислений предприятия без оценки синергетики (всего комплекса экономических и социальных взаимосвязей). Подобный подход к оценке результатов для бюджетов региона будет корректен лишь при одном допущении - если сам ГОК и все работающие на нем лица не будут иметь ни одного контакта с другими людьми и структурами Челябинской области. Эта, не вполне адекватная, попытка оценки результативности томинского проекта серьезно искажает ситуацию, формирует ложные мнения и по сути дискредитирует саму идею общественной экспертизы.

      Очевидно, что освоение крупных инвестиций в ГОК потребует использования мощностей строительной индустрии региона (где тоже платят налоги), также при эксплуатации предприятия требуется электроэнергия, комплектующие, различного вида транспорт, предприятия - смежники, торговля, общепит и далее по всей социальной цепочке, включая учителей и врачей.  В итоге численность появляющихся на территории и косвенно связанных с новым производством рабочих мест самых разных профессий может на порядок и более превышать их число на основном производстве. Это обычный опыт современной экономики. В рамках текущих кризисных процессов в региональной экономике речь может идти также о сохранении множества существующих рабочих мест, на которые в ином случае распространяются риски сокращения. Это не менее важно.

      Надо отметить, что подобное действие синергетики производственно-социальных взаимосвязей выходит за границы территории прилегающей к ГОКу и затрагивает многие другие предприятия и организации области. Масштабы возможного синергетического эффекта отражает структура занятости в экономике региона (рис.5).



Рис.5. Структура занятости в Челябинской области по видам экономической деятельности (численность работников организаций за декабрь 2014 года)

      Как видно из диаграммы, на одно рабочее место в сфере горнодобывающей промышленности и обрабатывающих производств, в среднем по экономике Челябинской области приходится более двух мест в инфраструктурных отраслях и социальной сфере. Однако для новых высокотехнологичных и автоматизированных производств это соотношение может быть на порядок больше (здесь главным критерием является фондооснащенность одного рабочего места). Степень кооперации и  использования услуг организаций (региональной синергетики) в данном проекте требует отдельного исследования. Однако число рабочих мест, прямо и косвенно взаимосвязанных с томинском проектом, может дополнительно достигать еще многих тысяч. Следует отметить, что именно со всей совокупности рабочих мест, прямо или косвенно связанных c реализацией проектов, идет наиболее значимая часть поступлений в региональный консолидированный бюджет (от налога на доходы физических лиц - НДФЛ). Схожая синергетика наблюдается и по другим видам налогов.

     Появление новых масштабных точек роста, связанных со стратегически значимыми предприятиями национального масштаба, неизбежно приводит росту капитализации окружающих экономических структур региона. Однако на протяжении всего времени идущей дискуссии, этот вопрос, требующий серьезной оценки и не менее общественно значимый, по существу ни разу не поднимался. Это другая, не менее загадочная сторона «томинского феномена». Региональные выигрыши в данном случае, вполне могут быть столь же неожиданными, как и уже наблюдаемые проблемы.

      Очевидно, что проблема корректной оценки социальных последствий реализации любого крупного индустриального проекта в регионе с учетом возникающих последующих инвестиционных потоков, а также эффекта последующих структурных преобразований в регионе, достаточно сложна. Экономическая эффективность проекта для корпорации-инвестора здесь является одной из базовых, но не единственной составляющей при оценке его итогового социо- эколого- экономического результата для области. Приоритет получают оценки изменения качества жизни, а они связаны с новыми стимулами развития территорий, новой занятостью, доходами, развитием инфраструктуры, сохранением экосистемы и новой мотивацией живущих здесь людей.

      Впрочем, остается еще один, не менее важный вопрос - какой именно орган государственной власти координирует реализацию данного масштабного проекта (и подобных ему) на территории Челябинской области? Сейчас дело уже не ограничивается  первоначальными экологическими вопросами, речь идет о системной проблеме в работе с инвесторами.



“TOMINO PHENOMENON" AND CAPITALIZATION OF THE REGION

About correctness of social, ecological and economic assessments of industrial projects: risks, reliable source of information and objective evaluations (for example Tomino GOK)

The current practice of addressing the key issues of territorial development are analyzed
Оценка главных кризисных рисков для экономики и социума Челябинской области на 2015-2016 годы


В ближайшие годы социально-экономическое развитие региона будет определяться, прежде всего, двумя противоречивыми доминирующими тенденциями:

·         Снижением, вплоть до отрицательных величин, темпов роста реальной экономики;
·         Высокой (относительно экономического роста) инфляцией и,  соответственно, ростом цен на рынках, проблемами жизнеобеспечения социума.

 При этом возникают риски нарушения взаимосвязей для системы «реальная экономика (производство) – рыночная  среда - социум». При оценке ситуации из наиболее распространенных показателей следует обратить внимание на следующие. Для экономики это годовой прирост валового регионального продукта (ВРП), для социума - годовой прирост средней номинальной заработной платы, для рыночной среды - уровень инфляции.

 Противоречия в динамике реальной экономики и переход в кризисную зону.

По данным Росстата тенденции рассмотренных показателей по РФ таковы:


Рис. Динамика показателей по РФ и граничные точки
(прирост в % к уровню предшествующего года, тренды)

  В сложившихся тенденциях ухудшения динамики реальной экономики, переход трендов ее показателей в проблемную зону ниже уровня инфляции (см. рис.) был во многом прогнозируем. Согласно многолетней динамике, точки пересечения трендов приходятся на 2015 год. Однако с учетом глобальных внешнеэкономических и геополитических факторов, а также заметного ухудшения динамики, эти проблемы начались на год раньше - в 2014 году (граничные точки пересечения трендов выделены большим размером на рис.) Эти граничные точки во многом явились точками смены характера многих социально экономических процессов в регионе. При переходе подобной границы неизбежно возникновение и развитие разнообразных кризисных процессов.

Так, начиная с 2013 года в экономике РФ и Челябинской области наблюдаются негативные, прежде не наблюдаемые тенденции одновременного замедления темпов роста ВРП и резкого роста уровня инфляции. Уровень инфляции на 2014 год вырос до 11,5 %, при замедлении роста ВРП до +0,5 %. Каждый из этих трендов негативен, обостряя социально-экономическую обстановку в регионе. Совместное же их синергетическое действие может оказаться трудно нейтрализуемой причиной возникновения серьезных и социально-экономических проблем, как оперативного, так и стратегического характера.

    В условиях внешне - экономической нестабильности, усиления стрессовых моментов на рынках (прежде всего - валютном) эти процессы в конце 2014 и начале 2015 года приобрели мало прогнозируемую форму «турбулентности». Сейчас ряд процессов несколько «успокоился» и принял новую форму.


 Общая оценка динамики рассмотренных показателей - индикатор кризисных рисков региона.

   Количественную оценку текущей динамики развития можно дать, рассматривая разность между темпами изменения ВРП и уровня инфляции. Она отражает одновременно состояние как экономики, так и рыночной среды. Такая интегральная характеристика - индикатор динамики кризисных рисков рассчитывается как индекс валового регионального продукта (отражает общий тренд развития экономики) минус индекс уровня инфляции (отражает состояние рыночной среды / сбалансированности на рынке товаров и услуг).

  «Желаемые» значения индикатора достигаются при сочетании параметров устойчивого эффективного развития экономики, где низкая инфляция (уровня 2% –4%) дополняется вдвое большими трендами прироста ВРП. При этом рыночные проблемы и инфляция могут во многом нивелировать успехи реальной экономики - и наоборот.


Рис. Индикатор состояния экономики и рыночной среды: слагаемое от прироста индекса ВРП  и уровня инфляции.

    Как видно из рис., значение индикатора было близко к оптимальному только в 2006 - 2007 годы, после чего в 2008 - 2009 годы последовал глубокий спад. Кратковременное восстановление значения в 2011 году, начиная с 2012 года, вновь сменилось спадом, причем, более затяжным во времени и к настоящему времени столь же масштабным.

   Величина рассмотренного индикатора во многом характеризует масштаб проблем (рисков) социально – экономического развития территорий (на рис. для Российской Федерации и Челябинской области). Сейчас по масштабы спада несколько ниже, чем в 2009 году, но уже очевидно, что значительно превышают его по продолжительности.

   Перспективы кризисных колебаний социально-экономической  динамики - «коридор» кризисной нестабильности.

   При наблюдаемом наложении негативных тенденций: спаде ВРП и росте инфляции, неизбежно появление широкого диапазона колебаний основных показателей социально-экономических процессов. Эти колебания  нередко весьма болезненны для экономики и социума. Попытки сгладить их реализуются в рамках нынешней антикризисной политики.       Однако предшествующая практика показывает, что возможности существующей модели управления российской, преимущественно экспортно - ориентированной, весьма ограничены.

   Сочетание глобальных структурных проблем экономики и разнородных масштабных проблем национального рынка принципиально отличает текущие проблемы от наблюдаемых прежде, в кризис 2009 года.
Тогда доминировали краткосрочные финансовые проблемы и основные меры стабилизации (прежде всего финансовой) были обеспечены на федеральном уровне с целью выхода на докризисные позиции без серьезных структурных преобразований экономики и потерь для социума.

   К настоящему времени можно говорить о переходе кризисных процессов от формы «шоковой турбулентности» к движению внутри некоторого «коридора» кризисной нестабильности. Именно постепенное выравнивание негативных трендов неизбежно будет означать сжатие подобного «коридора» и окончание кризисных процессов.


Рис. Годовой прирост основных показателей и зона их кризисного «коридора»
(валового регионального  продукта РФ в текущих ценах, в  %,
годовой прирост средней номинальной  заработной платы по РФ в % ,
уровень инфляции  РФ в %)

  Говорить о существенном сокращении кризисных рисков - границ «коридора», без принципиальной смены динамики экономического роста, сложно. Показатели динамики за первое полугодие 2015 принципиально не изменились, как и не появились предпосылок для их быстрой смены в ближайшей перспективе.

 В таких условиях особое значение приобретают возможности саморегулирования - внутрирегионального выравнивания негативных трендов в рамках имеющихся возможностей и местных резервов.
Сейчас причины экономической нестабильности кардинально иные, чем прежде, другими являются и риски для экономики и социума: смены многих пропорций жизнеобеспечения территорий не избежать. При этом, несмотря на принятие общих антикризисных мер, их результативность может заметно различаться из-за региональной специфики.

   Территориальные различия будут возрастать при переходе от этапа нейтрализации негативных последствий спада к росту в изменившихся экономических и социальных условиях. Успех каждого региона в сравнении другими во многом будет определяться сочетанием экономических и управленческих факторов: специфическими конкурентными преимуществами экономики и максимально оперативной территориальной адаптацией всех мер и предложений федерального центра, позволяющих эффективно их использовать (включая стратегическую управленческую работу на опережение).
В таких, прежде не наблюдаемых условиях, появляются новые задачи территориального управления. Даже в границах общего «кризисного коридора», они должны обеспечивать, выход на лучшую динамику развития - верхнюю границу эффективности с минимизацией кризисных рисков.


   Резервы антикризисной политики, формирования предпосылок стабилизации и роста.

   Здесь особое значение приобретает детализация условий роста Челябинской области и ее ключевых территорий уже в момент нейтрализации проблем спада – своего рода «тюнинг» территорий по стабилизации и росту. Успех антикризисных мер во многом зависит от наличия баланса между необходимыми текущими мероприятиями стабилизации и социальной защиты и перспективными мерами, позволяющими эффективно использовать возможности федерального центра (включая стратегическую управленческую работу на опережение).

   В сегодняшних нестандартных условиях, при ограниченности опыта антикризисного управления и отсутствия четких методических рекомендаций, достаточно сложно обеспечить такой баланс между оперативными и стратегическими приоритетами. Велики риски, что многие крайне важные мероприятия будут сформированы и реализованы с опозданием или не полной мере.

   При этом инерционное развитие кризисных явлений может привести к значительному снижению благосостояния населения Челябинской области в 2015 и 2016 годах, неравномерным потерям по отраслям экономики, территориям и социальным группам. Сейчас, в сравнении с кризисом 2009 года, при относительно меньших потерях в экономике, можно ожидать более серьезных потерь для домохозяйств (из-за вдвое большей инфляции и отсутствия явных предпосылок восстановления докризисных пропорций потребления и цен).

  Сейчас ситуация в Челябинской области достаточно противоречивая. Однако, по итогам полугодия, основные показатели экономического развития региона, в первую очередь промышленности, лучше среднероссийских. Это новый момент и важное конкурентное преимущество, возникшее после многолетнего отставания: на протяжении многих лет по динамике развития Челябинская область была хуже средних показателей по России.


Рис. Динамика основных составляющих валового регионального продукта  по РФ и Челябинской  области: годовой индекс физического объема ВРП в % (в сопоставимых ценах) и уровень инфляции в РФ в %

  Вместе с тем, регион за время отставания накопил немало проблем. При длительном разрыве между ростом уровня цен и уровнем личных доходов, финансовые накопления большей части населения могут быть быстро исчерпаны (существуют риски ощутить последствия этого уже в конце 2015 года). Снижение платежеспособного спроса населения далее окажет негативное воздействие на банковскую систему, сферу торговли и услуг, ЖКХ и непосредственно затронет малый бизнес. Все перечисленное может привести к значительным нарушениям жизнеобеспечения широких социальных групп населения, прежде всего - в депрессивных городах и муниципальных районах.

Меры по нейтрализации перечисленных проблем затрагивают новые межведомственные вопросы. В этой ситуации важна система точечных прогнозов, необходимых для выработки превентивных мер и поиска дополнительных ресурсов.

     Следует принять во внимание тот факт, что существенные резервы антикризисной политики и формирования предпосылок роста лежат сегодня не в собственно производственно-финансовой сфере (ее регулирование и перспективы в меньшей степени зависят от региональных властей), а в сфере общественной. Это прежде всего потенциал увеличения в регионе социального капитала и конкуренции, способности структур власти вместе с обществом высвобождать и защищать предпринимательскую инициативу, поддерживать всестороннее, способствовать внедрению результатов научных исследований и реализации перспективных проектов.


           Более подробные материалы по этой теме изложены в статье журнала  «Социум и власть» С.Гордеев, С.Зырянов, О.Иванов, А.Подопригора «Риски и приоритеты управления регионом в условиях экономической депрессии и роста инфляции» http://siv74.ru/images/3_2015.pdf




'Corridor'  OF CRISIS INSTABILITY
Evaluation of the major crisis risks for the economy and society of the Chelyabinsk region in the years 2015-2016
    Актуальность оценки качества жизни населения рассматривается в отражении в динамике смертности по региону

    Вопросы качества жизни и отражающие их показатели обычно располагаются в программах социально экономического развития региона на втором плане – это в лучшем случае. Привычно наблюдается доминирование показателей развития экономики (валовой региональный продукт, производительность труда, объем инвестиций и т.п.).

     При анализе текущей ситуации и отражении динамики качества жизни в ежемесячных отчетах дела обстоят еще хуже. Из нескольких десятков основных показателей социально-экономического развития Челябинской области ( http://www.econom-chelreg.ru/socreview?news=2994 ) , лишь несколько характеризуют именно качество жизни населения. Это показатели заработной платы и доходов жителей области. Социальных и экологических факторов в ежемесячных обзорах нет. Фактически это экономические отчеты, а приставка «социально» здесь не более чем формальность. Многие важные показатели, такие как: индексы качества жизни, индекс развития человеческого потенциала и другие, остаются в стороне. Хотя, в комиссии ООН есть предложение использовать показатель «Качество жизни» как критерия экономического развития общества вместо ВВП.

     Подобная практика одностороннего экономического отражения социально-экономической повестки формировалась не один год. Этому есть объяснение. В период высокого роста различные социальные провалы легко компенсировалось перенаправлением финансов и ситуация быстро менялась к лучшему и в анализе большой совокупности различных данных нужды не было. Сейчас ситуация иная, таких возможностей у власти нет. Возникает необходимость нового, более результативного подхода к мониторингу и управлению качеством жизни с рассмотрением всей совокупности социо- эколого- экономических факторов. Тем более, что первые тревожные сигналы о снижении качества жизни налицо.

      Отражение качества жизни в показателях смертности
      Качество жизни, в конечном итоге, отражается в показателях, характеризующих ее продолжительность (также – уровни  благосостояния и образования населения, но здесь мы эти показатели не рассматриваем).  Изменение качества жизни в конечном итоге неизбежно отражается в динамике показателей смертности.
Именно в этой группе показателей в последнее время отражается ряд проблем (См. http://www.ep.ane.ru/pdf/2015-2/aganbegyan_2_2015.pdf А.Аганбегян ТРЕВОЖНЫЙ ЗВОНОЧЕК: В РОССИИ ПРЕКРАТИЛОСЬ СНИЖЕНИЕ СМЕРТНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ). Разумеется, колебания динамики смертности обусловлены демографическими циклами и неоднородностью возрастного состава населения РФ. Однако на этом фоне заметны изменения, обусловленные рядом других причин. В первом квартале 2015 года был отмечен резкий скачок числа умерших по РФ и структурные изменения причин смерти. Здесь особого внимания требуют структурные изменения по классам причин смерти. Они достаточно подробно зафиксированы в показателях здравоохранения. Рассматриваемые проблемы характерны для многих регионов.

       Ниже рассмотрены показатели Росстата (ЕСТЕСТВЕННОЕ ДВИЖЕНИЕ НАСЕЛЕНИЯ В РАЗРЕЗЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  http://www.gks.ru/free_doc/2015/demo/edn03-15.htm Размещено 28.04.2015). В рамках анализа рассмотрены показатели РФ, Москвы (как региона - лидера) и двух схожих, соседних регионов - Свердловской и Челябинской области (материалы анализа для сравнительной оценки даны в табличном и графическом виде). Дополнительно для проверки приведены показатели по соответствующим федеральным округам РФ.

        Особенности сложившейся структуры  причин смерти по регионам

      «Всплеск» роста числа умерших характерен для большинства регионов (см. таблица 1).
     
         Таблица 1.

ПРИРОСТ ЧИСЛА УМЕРШИХ ПО  ОСНОВНЫМ КЛАССАМ ПРИЧИН СМЕРТИ НА 100 000 НАСЕЛЕНИЯ: январь – март


       Распределение причин смерти по основным классам можно рассматривать как многомерный вектор текущего состояния. Графическое отображение реальных распределений-векторов по регионам приведено на рис.1, а также см. фрагмент в более крупном масштабе на рис.2.
   
          Очевидно, что болезни системы кровообращения (сюда же относится смерть по причине естественного старения) доминируют среди составляющих. Движение к «идеальной структуре» предполагает «сжатие» подобного вектора до одной составляющей (при росте продолжительности жизни). Это является общей целью социального развития региона и конечной целью работы здравоохранения.



Рис. 1.


Рис. 2.
Здесь отличия структуры смертности по регионам от средней по РФ не столь значительны. Из рассмотренных регионов заметно выделяется в лучшую сторону только Москва.


         Таблица 2.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЧИСЛА УМЕРШИХ ПО ОСНОВНЫМ КЛАССАМ ПРИЧИН СМЕРТИ НА 100 000 НАСЕЛЕНИЯ за январь-март 2015 года


      Негативные изменения структуры причин смерти

      Однако структурные изменения причин смерти указывают на появление негативных тенденций. Очевиден  прирост числа умерших от болезней, доля которых прежде сокращалась (см. «болезни органов дыхания»). Графически это «размытие» вектора и выход значений за нулевые границы прироста (см. рис. 3). В Москве ситуация намного лучше, прирост числа умерших по большинству классам заболеваний отрицательный (см. по направлениям на диаграмме и на рисунке внутри нулевых границ прироста).

       В Свердловской ситуация близка к средней по РФ. Негативный вектор изменений особенно заметен по Челябинской области. Здесь по всем классам заболеваний наблюдается тенденция роста числа умерших.


Рис. 3.
Особо значимые структурные изменения отдельно выделены заливкой в таблице 3.

      Таблица 3.
ПРИРОСТ ЧИСЛА УМЕРШИХ В РЕГИОНАХ ПО ОСНОВНЫМ КЛАССАМ ПРИЧИН СМЕРТИ НА 100000 НАСЕЛЕНИЯ (за январь -  март,  2015 год в %  к 2014 году)


     Анализ возможных причин

        В подобной ситуации очевидно «наложение» целого комплекса причин и обстоятельств, начиная с самого простого - изменения отчетности. Поэтому ситуация требует тщательного анализа этого комплекса причин и обстоятельств - как локальных, в сфере здравоохранения, так общих критериев качества жизни в регионе.

        Здесь могут сказываться как социальные проблемы национального и регионального масштаба (изменение уровня благосостояния, условий социальной обеспеченности, психологические последствия социального стресса и другие), так и собственно вопросы уровня медицинского обслуживания населения.

          Отдельного рассмотрения требует экологическая специфика территорий. Неоднородность Челябинской области по характеру территорий усложняет выявление и устранение подобных проблем. Следует отметить, что при централизации управления здравоохранением на уровне региона, развитие этой сферы оказалось слабо увязанным с программами социально-экономического развития муниципальных образований.

         Здесь, помимо общих, может быть отмечено влияние специфических местных факторов. В территориях Челябинской области могут отражаться «долгоиграющие провалы» прежних лет в этой сфере. Очевидно сказываются последствия малой эффективности программы модернизации здравоохранения, проведенной в Челябинской области при губернаторе М. Юревиче и министре здравоохранения В. Тесленко. При соблюдении всех формальных нормативных требований появляются значительные риски в сфере высокотехнологичной и дорогостоящей медицинской помощи. Увлечение формальными показателями здесь крайне опасно. Оценка работы здравоохранения на основании отзывов населением и по некоторым количественным показателям (например, сокращение очередей в поликлиниках или увеличение числа приемов) никак не гарантирует роста качества оказания медицинских услуг и снижения смертности. Следует учесть, что по показателям посещений лечебных учреждений структура населения всегда очень неоднородна и выборочные опросы для оценки качества услуг в здравоохранении (например, в поликлиниках) во многих случаях не репрезентативны.

         Вывод: отмеченную негативную динамику смертности в регионе можно статистически «смягчить» в сфере отчетности, но реальные изменения к лучшему здесь могут быть достигнуты только при изменении качества жизни.

       Поиск реальных приоритетов роста качества жизни
       В настоящее время проблема качества жизни часто некорректно отождествляется с вопросами жизнеобеспечения. Однако решение обязательных социальных вопросов жизнеобеспечения вовсе не гарантирует роста качества жизни. На муниципальном уровне критерием качества управления зачастую становится минимум нарушений при содержании бюджетной сферы или землепользования и отсутствие ЧС. Даже частные вопросы развития уже привычно уходят на региональный уровень с соответствующим перераспределением ответственности.

      Отмеченная здесь проблемная ситуация формирования негативной динамики числа и структуры умерших в регионе отражает необходимость более комплексного рассмотрения вопросов качества жизни в практике регионального управления. Однако до необходимого консенсуса в понимании этой ключевой проблемы между обществом и властью еще далеко. Вместо системных подходов на местном уровне преобладают попытки свести решение проблем либо к продвижению, либо к отторжению отдельных экономических, социальных и экологических проектов. Тогда как такие проекты должны проходить комплексный, развернутый анализ и экспертизу с оптимизацией их влияния на качество жизни населения. Именно это должно стать главным критерием оценки любых проектов и решений.

      Рассмотрение и регулирование проблематики качества жизни является сейчас одним из высших приоритетов деятельности руководства РФ и требует серьезных перемен в практике регионального управления. На первом этапе здесь необходимо более точное определение общих приоритетов социо-эколого-экономического развития территорий, более четких и обоснованных оценок уровня благополучия населения и его динамики, организации постоянного мониторинга индексов качества жизни.
   
        В ситуации ограниченности ресурсов это становится условием социальной стабильности и устойчивого развития региона.




QUALITY OF LIFE AND DYNAMICS MORTALITY
The analysis and evaluation of the growth of quality of life considered in their reflection in the dynamics of mortality.
      Продолжение о «точках роста».

      Поиск оптимального варианта развития региона в условиях отрицательной национальной экономической динамики непрост. Он во многом связан со сложной  комплексной социо -эколого экономической оценкой развития бизнес- проектов и территорий, адекватными мерами их поддержки областной властью. Максимальное использование потенциала «точек роста» требует качественного изменения подходов к управлению развитием территорий, а также соответствующих институциональных перемен.


      Кризис – обуславливает перемены. Сейчас, в условиях серьезных структурных трансформаций, в регионе почти неизбежны появление новых «точек роста» различного масштаба и совершенно новые импульсы роста давно известных крупных проектов. Однако это может произойти с максимальным эффектом для региона, но может случиться и так, что «пар уйдет в свисток».

      При продуманной и квалифицированной адаптации крупных «точек роста» синергетический экономический эффект по региону может исчисляться миллиардами рублей, а рождающиеся социальные факторы – позитивно повлиять на благополучие десятков тысяч южноуральцев, заметно перекрывая возникающие при этом риски. В противном случае «точки роста» дают заметный результат для собственного развития компаний, но для региона речь пойдет уже о многократно больших размерах упущенной выгоды.

      Специфика и противоречия потенциальных «точек роста» региона

      Среди крупных потенциальных «точек роста» Челябинской области можно выделить прежде всего предприятия атомной промышленности (в первую очередь - ПО «Маяк») в трех ЗАТО Росатома, а также крупные проекты по добыче и переработке полезных ископаемых (разработка Томинского меднорудного месторождения и др.) Каждой из таких потенциальных точек роста сопутствует свой набор специфических проблем, требующих индивидуального и комплексного подхода. При этом максимальная реализация специфики и конкурентных преимуществ таких проектов особо значимо и перспективно для региона - и наоборот, усреднение подходов губительно для динамики развития. Отдельные характеристики таких проектов могут быть уникальны.

        Так, крупнейшее ЗАТО страны - город Озерск (с численностью населения в зоне получасовой транспортной доступности более ста тысяч человек) и ПО «Маяк» с долгосрочной и гарантированной инвестиционной программой, образуют уникальную систему глобального масштаба, занимающую особое место на международных рынках. При координации планов развития с ЗАТО Снежинск и рядом соседних территорий, здесь может идти речь о перспективе формирования нового высокотехнологичного индустриального района на севере Челябинской области. Не зря при разработке Стратегии развития Екатеринбурга ее авторы включили Озерск в экономическую зону развития и влияния столицы Среднего Урала (расстояние - 100 км.)  (сравнительная оценка динамики инвестиций в ЗАТО Озерск приведена на рис.3)



Рис.3.

        Впрочем, здесь тоже все далеко не просто. Решение локальных, хотя и перспективных задач по ускорению развития, в специфических условиях ограниченности трудового потенциала территорий, а также ряда других особых факторов ЗАТО, снижает эффект работы и инвестиций градообразующих предприятий для развития территорий и многократно уменьшает максимально возможный синергетический результат. Идея формирования в таких условиях однотипно построенных ТОРов (территорий опережающего развития), нацеленных на привлечение инвестиций, представляется в случае Озерска проблематичной, поскольку может усилить существующие диспропорции. Инвестиций здесь более чем достаточно, однако, есть серьезные проблемы с их структурой и освоением в условиях дефицита (и дальнейшего сокращения) трудовых ресурсов.
Потенциал  развития кооперационных и кластерных взаимосвязей для подобных сложных систем еще мало исследован и сильно недооценен.

       Проекты по добыче и переработке полезных ископаемых предполагают формирование в регионе новых промышленных зон и площадок. При соответствующем проектировании и использовании современных технологий, непосредственные экологические риски здесь минимизируются. Однако синергетический социо-эколого- экономический эффект в подобных случаях может сильно различаться из-за особенностей развития окружающих территорий.

        Это в полной мере касается освоения Томинского меднорудного месторождения, примыкающего как границам развивающейся Челябинской агломерации, так и границам экономически депрессивного, социально и экологически проблемного Челябинского угольного бассейна (Коркинский и Еманжелинский районы).

         Здесь находится огромный, не имеющий экономических перспектив и экологически крайне опасный Коркинский угольный разрез. Продолжение его функционирования было связано с неэффективностью диверсификации угольной отрасли и потребностями обеспечения занятости в этих территориях. Здесь присутствует целый комплекс масштабных и взаимосвязанных социо-эколого экономических проблем. Наиболее известные из них: лишь частично решенная при участии федерального бюджета проблема переселения поселка Роза, экологические проблемы самовозгорания угля, масштабные выбросы вредных газов и загрязнение атмосферы близ расположенных городов, включая Челябинск. 

       Фрагмент карты с результатами одного из исследований реальной экологической ситуации в городе Коркино по превышению ПДК по уровню SO2 и NO2 приведена на рис. 4 (зона наибольшего превышения уровня ПДК в 3-5 раз выделена красным).



Рис.4.

       Стимулирование развития этих территорий через осуществление проекта Томинский ГОК с последующим разрешением хотя бы части отмеченных проблем, большинство которых не имеет по сей день четкой стратегии решения, позволит многократно повысить синергетический социо-эколого экономический результат конкретного проекта. Его интеграция в программы развития депрессивных территорий Коркинского и прилегающих районов позволит компенсировать риски, связанные с близостью городской черты; этот проект может стать одной важнейших «точек роста» для южной части Челябинской агломерации.

      Серьезной проблемой крупных «точек роста» является их экс территориальность и межведомственность. Последствия их деятельности выходят за границы конкретных муниципальных образования, а многих сложные вопросы содействия развитию выходят за ведомственные рамки. Так, масштабные проекты индустриального развития Озерска в перспективе затрагивают многие территории, включая Екатеринбург и Челябинск, и находятся на стыке атомной промышленности и целого ряда сопутствующих отраслей и социальных сфер. Освоение Томинского месторождения, помимо южной части Сосновского района, в гораздо большей степени влияет на развитие городов Коркино и Еманжелинска, способно содействовать решению сложнейшей проблемы Коркинского разреза.


      Региональная интеграция новых «точек роста» и разворот стереотипов
          управления


     Сегодня управленческие проблемы усложняются из-за необходимости многовариантного программирования развития «точек роста» и окружающих территорий в условиях экономической нестабильности. Здесь следует обратить внимание на следующие моменты, необходимые для адаптации и совершенствования институциональности региональной системы управления к нестандартным условиям «точек роста».

1.                  Все значительные «точки роста» должны обязательно рассматриваться на региональном уровне во взаимосвязи и взаимодействии с муниципальным. Любое пренебрежение подобной интеграцией неизбежно приводит к потерям синергетического эффекта (к примеру, сегодня в областных программах отсутствует раздел, связанный с особенностями развития ММК, как и других ведущих регионообразующих предприятий; эти темы в лучшем случае остались на уровне городов и районов).

2.                  По каждой «точке роста» необходимо иметь подробное комплексное детализированное социо-эколого-экономического обоснование, а не формальный набор локальных заключений и экспертиз, не дающих полную, всестороннюю оценку и допускающих неоднозначные трактовки.
Отдельные экспертизы по выборочным вопросам (технике безопасности, банковским гарантиям, соответствия санитарным и экологическим нормам и т.д.), как правило, не добавляют ясности и не создают условий для устойчивого перспективного развития и формирования синергетического эффекта. Наоборот, из-за узкой постановки вопросов, а также безнадежно устаревших нормативных требований, после подобных экспертиз и их некорректной трактовки, перспектива развития выглядит еще более запутанной.

3.                  Программы стратегического развития территорий должны быть адаптированы под развитие «точек роста», а не наоборот.
Пока что основная работа на местах по стратегическому планированию в основном идет по существующим рекомендациям Минэкономразвития РФ многолетней давности. При использовании подобных «стандартов», перспективы развития предприятий не оказывают влияния на структуру программы, будь это «точка роста» или банкрот (выдаются одинаковые таблицы и показатели, а нередко даже и текст). Все это предопределяет, в лучшем случае, настороженное отношение к практической ценности таких документов, да и самих проектов.

4.                  Новые перспективные формы развития - такие как формирование кластеров различного назначения или развитие государственно-частного партнерства должны войти в повседневную практику работы. Это неизбежно должно привести к ломке сложившихся стереотипов управления.

5.                  Целевой мониторинг динамики имеющихся и  потенциальных точек роста  должен дополнить «усредняющую» и заметно отстающую статистическую отчетность. Особое значение приобретает вопрос оценки показателей, характеризующих синергетические факторы развития.

     Фактически речь идет об организации своеобразного «тюнинга» социально-экономического развития перспективных территорий. При этом остается пока не разрешенным один из главных вопросов: кто именно в руководстве региона должен заниматься «точками роста»? Здесь следует  подумать об отходе от обычных управленческих стереотипов и использовании новых проектных подходов. Например: об  образовании некоего межведомственного центра регионального развития с комплексным рассмотрением вопросов, при широком привлечении независимых экспертов?

     Вcе вышесказанное заведомо относится к межведомственным управленческим вопросам. Здесь сталкиваются интересы различных министерств и персоналий. Поэтому существуют большие риски, что даже при наличии жестких указаний «с самого верха», решение этих вопросов постепенно войдет в противоречие с функциями, должностными обязанностями и существующими регламентами – да и просто интересами спокойного течения государственной службы. Очевидно, что формальное назначение того или иного ответственного чиновника без решения межведомственных вопросов  и расширения взаимодействия в рамках «общество-бизнес-власть», принципиально ситуацию не изменит.

    Эта «техническая» проблема  мало заметна общественности и политическим лидерам, но без ее решения в повестке настоящего развития региона не стоит ждать больших перемен.



REQUIREMENTS FOR APPEARANCE OF NEW “GROWTH POINTS” ON THE MAP OF THE REGION

  Continuation of the "points of growth".

    Search for the best variants of development of the region in terms of negative national economic dynamics difficult. In many respects associated with complicated, integrated socio - ekologo economic evaluation of projects and business areas, adequate measures of support for the regional authority. The maximum use of the potential "growth points" requires qualitative changes in approaches to management of development areas, as well as relevant institutional changes.

Profile

v1
sgordeev
sgordeev

Latest Month

March 2017
S M T W T F S
   1234
567891011
12131415161718
19202122232425
262728293031 

Syndicate

RSS Atom
Powered by LiveJournal.com
Designed by Lilia Ahner