?

Log in

No account? Create an account

Previous Entry | Next Entry

на примере рисков для качества жизни населения «Большого Челябинска»

       Ситуация вокруг планов строительства Томинского ГОКа всколыхнула долго  пребывавший в забвении комплекс острых проблем Челябинска и прилегающих территорий. Экологические аспекты дискуссии быстро дополнились экономическими и социальными;  выявился целый ряд принципиальных - как специфических местных, так и системных проблем управления. Довольно длительный уже конфликт наглядно иллюстрирует общую неготовность общественных институтов к эффективному решению ключевых для региона вопросов устойчивого, сбалансированного развития сложных и неоднородных территорий.


        «Триединая» концепция ООН и реалии управления региональным развитием
      Документы по обеспечению устойчивости комплексного развития окружающей среды и социума были приняты на уровне глав государств и правительств более 20 лет назад на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (июнь 1992 г., Рио-де-Жанейро). В этой, иногда называемой «триединой» концепции охватываются все основные аспекты развития и глобальных изменений: экологические, социальные, экономические. Их объединяющим моментом выступает устойчивость развития. Хотя большинство вопросов, затронутых в концепции, носили социальный характер, наибольшую известность она получила в связи с проблематикой развития окружающей среды, став своеобразной базой для поиска оптимальных решений.
      Однако переход от национального уровня к практике управления в реальной институциональной среде (особенно на уровне регионов и муниципалитетов) выявил нерешенность ряда системных вопросов. Фундаментальные проблемы устойчивого развития  определяются принципиальным различием экологических, социальных, экономических процессов. Содержание проблем развития также существенно различается по границам затрагиваемых этими процессами территорий.
      Разумеется, существуют общие, глобальные проблемы. Однако для большинства из них территориально-государственное «преломление» очень разное. Вопросы развития экономики экстерриториальны и рассматриваются на национальном уровне в рамках единой экономической политики той или иной страны. А управление жизнедеятельностью и социальными процессами в значительной мере находится в зоне ответственности регионов. Экологические же вопросы (начиная с землеотведения) во многом концентрируются на местном, муниципальном уровне.
      В подобных условиях дисбаланс интересов субъектов национального, регионального и муниципального уровней в решении «триединых» вопросов предопределен. Это базовое противоречие концепции устойчивого развития и реальной системы управления с имеющимися институтами и интересами, фактически неустранимо. Вопрос состоит в том, в какой форме, насколько эффективно и с какими последствиями (соотношением неизбежных потерь, компромиссов и выигрышей) для всего общества может пройти согласование интересов в каждом конкретном случае? Диапазон возможных решений весьма широк.

        «Управленческое неравенство» в устойчивости развития территорий
       Высокая централизация управления на федеральном уровне фактически отдает приоритет экономической повестке, часто тесня в регионах социальную. Местные экологические проблемы сплошь и рядом вовсе остаются «золушкой», поскольку,  в большинстве своем, концентрируются в зонах радиусом в несколько километров, в границах  поселений. Следует отметить, что национальное законодательство по управлению развитием территорий все еще находится на стадии становления, а потому такое «управленческое  неравенство» на практике предопределяет и обостряет многие местные проблемы.
        Проявления подобного неравенства интересов особенно заметны в всегда болезненных, с точки зрения экологии конкретных территорий, проектах добычи полезных ископаемых. При распределении налоговых доходов наиболее стабильный рентный налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) полностью уходит на федеральный уровень, ряд других социально-экономических благ достаются субъекту РФ (в том числе - нестабильный и трудно прогнозируемый налог на прибыль организаций). При этом основные экологические издержки сконцентрированы на муниципальном и даже поселковом уровне.
      Четкий отлаженный механизм, гарантирующий согласование интересов для таких случаев, пока неизвестен. В подобной ситуации определяющим становится качество местной институциональной управленческой практики, ее способность решать проблемы развития, в том числе - экологические. Однако эта практика часто далека от приоритетов устойчивого развития и принципов ООН. Существенное влияние на нее оказывает весь комплекс накопившихся многолетних территориальных проблем техногенно сложных территорий. Только статистические годовые выбросы загрязняющих веществ в атмосферу из множества стационарных источников в Челябинской области превышают 600 тыс. тонн. Это достаточно характеризует имеющийся негативный фон реализации новых индустриальных проектов и решении любых, связанных с ними вопросов, на местном уровне.
      В такой ситуации неизбежно возрастают риски «перемешивания» текущих проблем и перспектив развития, что неизбежно приводит к дополнительным прямым или косвенным потерям (например, от изменения капитализации территорий и объектов в условиях неопределенности). Сейчас вся цепочка таких рисков и их последствий хорошо просматривается в районе «Большого Челябинска», обостряет имеющийся конфликт интересов на местном уровне и создает проблемы для будущего региона.

        Опасность «экологической полуправды» в системе показателей
      Среди  обозначенных на глобальном уровне составляющих устойчивого развития (экономическая, социальная и экологическая), экология в контексте регионального развития пока что однозначно уходит на второй план. К этому, а также сложившейся неэффективной практике рассмотрения экологических вопросов на первичном, муниципальном уровне управления, добавляется не менее сложная информационная проблема корректной оценки состояния окружающей среды.
      Учтем, что если оценка экономической ситуации возможна по нескольким ключевым показателям, то социальная ситуация требует рассмотрения уже минимум десятка параметров. Число показателей, характеризующих экологию территории, в разы больше.
      Давать сравнительные оценки изменения состояния окружающей среды по одиночным показателям корректно только при неизменности остальных (при прочих равных условиях). Однако такие статичные условия нереальны. Даже в формально схожих условиях, оценки оказываются хотя бы в деталях несопоставимыми, что уже критично для адекватного анализа и прогнозирования развития любой спорной ситуации; интегрированная оценка практически неизбежно будет содержать серьезную погрешность.
      Кроме, того с точки зрения качества жизни населения экологические показатели (в отличие от социально - экономических) плотно привязаны к окружающей среде и территории, а не только к активности людей. В социуме первичной является оценка вреда загрязнений для конкретных людей, проживающих на данной территории - и только на втором плане стоит окружающая среда в целом. Обычные «валовые» показатели объемов выбросов и загрязнений при социальном планировании малоинформативны. Для качества жизни социума первостепенной характеристикой является число людей (реципиентов), получающих различную степень вредных воздействий тех или иных загрязнений. Большие объемы вредных выбросов на безлюдных территориях могут быть гораздо менее опасны для социума, чем минимальные в густонаселенных местах. Даже  приблизительное сопоставление вреда воздействия на среду обитания и здоровье человека разнообразных загрязнений, включающих элементы значительной части таблицы Менделеева, в общем виде для большой территории крайне затруднительно. Здесь главный вопрос именно в концентрации (в природе все вещества присутствует в естественном фоне) и степени влияния того или иного вещества на человеческий организм.
    Подобным параметром является показатель уровня предельно допустимой концентрации (ПДК) для каждого вредного вещества в окружающей среде. Однако на практике к нему существует немало обоснованных претензий. Подобных вредных веществ на одной территории может быть множество (диоксид азота, диоксид серы, оксид углерода бенз(а)пирен, формальдегид, хлорид водорода, аммиак, соединения тяжелых металлов: марганца, хрома, свинца, кадмия, цинка, меди и др.), а сочетания этих веществ друг с другом и даже с атмосферной водой могут сильно менять их свойства. Число таких сочетаний, различающихся по степени воздействия на человеческий организм в индустриальном центре с множеством источников загрязнений, близко к бесконечности.
   Далее неизбежно следуют погрешности измерений. Концентрация загрязнений может неравномерно меняться во времени (включая пиковые значения). Наложение погрешностей допускает риски ошибок оценок в несколько порядков в ту или иную сторону, принципиально искажая рассматриваемую экологическую ситуацию. К тому же ПДК также нуждается в привязке к численности населения конкретной территории. В противном случае официальная информация о превышении ПДК не позволит оценить потери для качества жизни населения. Так, зарегистрированные в 2014 году Росгидрометом в Челябинске случаи высокого загрязнения атмосферного воздуха (максимальные разовые концентрации отдельных примесей ) по бенз(а)пирен4 - превышение  ПДК 15 раз и по фенолу превышение  ПДК в 5 раз, без привязки к месту (городская свалка или жилой район) и времени указывают только на общие риски, а не реальные потери для населения и социума.

        Проблема экологического «информационного вакуума» для территориального развития
    Традиционные содержание и структура экологических программ и экспертиз представляет собой весьма фрагментарную картину, недостаточную для принятия оптимальных решений в контексте территориального планирования. Данные по отдельным объектам, предоставляемые ведущими промышленными предприятиями в рамках официальной статистики выбросов в окружающую среду, общую картину в таком городе как Челябинск, не отражают. Кроме того, экологическая составляющая, согласно существующей нормативной документации, не является обязательной для регионального социально-экономического планирования.
   Сложность и нерешенность важных методических вопросов по оценке экологической ситуации создает предпосылки для формирования неполной или некорректной (как правило, приукрашенной, но случается и иное) картины реальности, что в дальнейшем приводит к искажению приоритетов развития (как правило, снижению значимости экологических факторов), усугубляет экологическую ситуацию и заводит проблемы территорий в тупик. Отсутствие достоверных оценок, неполная и некорректная информация фактически означает опасный «информационный вакуум». Это создает предпосылки для живучести бюрократического правила - «нет информации - нет вопросов - нет проблем».
      Планирование развития в условиях ограниченности или фактического «обнуления» экологической информации может быть отчасти допустимым для экологически благополучных территорий, чего никак нельзя сказать о Челябинске.
       Челябинск более полувека известен как крупнейший центр металлургии и тяжелого машиностроения. Все это время вопросы состояния окружающей среды не были приоритетными, а потому здесь накоплено множество серьезных проблем при почти полном отсутствии серьезных перспективных планов их разрешения. Неблагоприятная экологическая составляющая стала как бы привычным фоном и малозначимым фактором при определении приоритетов развития города. Хотя следует напомнить, что при первой попытке «инвентаризации» экологического состояния городов Челябинской области в 1994-1995 годах, по большинству критериев под  характеристику «состояние экологического бедствия» однозначно попали три города региона: Челябинск, Магнитогорск и Карабаш.
        Однако пока планирование развития территории и решение экологических проблем по-прежнему идут без четкой взаимосвязи, как бы «в разных измерениях». Основные программные документы развития Челябинска («Прогноз социально-экономического развития» и др.) до сих пор фактически лишены экологической составляющей. Это лишь местные «клоны» типовых документов, применимых для любых других территорий страны. Впрочем, этим недостатком на протяжении многих лет страдают и аналогичные документы областного уровня.

        Аномальные «черные пятна» на карте Челябинска и требования к устойчивости развития
      С точки зрения национального и регионального уровня, город - это точка на карте. Однако в реальности территория любого города неоднородна и содержит множество различных жилых, гражданских и промышленных зон. Средние показатели по городу характеризуют состояние каждой его части не точнее, чем «средняя температура  по больнице»; без картографического анализа бессмысленно рассматривать ключевые факторы развития города и его окрестностей.
      Вместе с тем, планирование развития территорий у нас все еще происходит как бы «на чистом листе», без учета реального состояния окружающей среды и его влияния на человека. Подобная ситуация особенно характерна для Челябинска, где материалы исследований, дающие картографическую оценку ряда важных моментов землепользования  и состояния окружающей  среды, были получены еще пятнадцать лет назад. Однако полученные результаты, обнаружившие весьма нелицеприятную картину, оказались невостребованными и никак не актуализировались в практике планирования и управления городом. Оставаясь по сей день по сути неизвестными общественности, они сохранили свою значимость для адекватной оценки экологических рисков и определения перспектив устойчивого социо-эколого- экономического развития города и прилегающих территорий.
      Речь идет о результатах, полученных в 1995-1999 годах в рамках междисциплинарной эколого-экономической экспертизы землепользования и землеустройства в городе Челябинске. Рассматривались оценки уровня загрязнения почвы и снежного покрова соединениями тяжелых металлов (цинк, свинец, марганец, хром, медь, кадмий, железо, медь) - ингредиентами I - III классов опасности. Аккумуляция таких веществ на территории города приводит к опасным и устойчивым аномалиям с наиболее серьезными рисками для качества жизни – угрозами здоровью населения.
      Целью исследования была сравнительная оценка состояния соответствующей среды для 136 градостроительных зон, на которые была разделена территория Челябинска. В соответствии с данными семи тысяч точек взятия проб была определена степень загрязнения каждой зоны в сравнении с величиной ПДК (как локально по ингредиентам, так и итоговая интегрирующая). Все результаты отражены на приводимых ниже картах.
       Карта с результатами интегрированной оценки зон с превышением концентрации тяжелых металлов в почве (в мг. на кв. метр) приведена на рис.1.[Подробности, характеризующие основные положения исследований и обоснование репрезентативности результатов, изложены в статье: Даванков А.Ю., Гордеев С.С., Двинин Д.Ю. ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА ГОРОДСКИХ ТЕРРИТОРИЙ. Известия высших учебных заведений Уральский регион 2015 №2 43-49] http://elibrary.ru/item.asp?id=24116148 .





      Рис.1. Карта интегрированной оценки градостроительных зон Челябинска с превышением концентрации    тяжелых металлов в почве (в мг. на кв. метр)

          По степени загрязнения почвенного покрова всеми ингредиентами градостроительные зоны Челябинска распределилось так: 20% - удовлетворительное состояние, 26% - критическое, 50% - экологическое бедствие. Однако по отдельным ингредиентам ситуация намного хуже: превышение содержания в почвах цинка превышает ПДК в 15-25 раз, свинца в 12-78 раз и т.д.
          Зона аномально высокого содержания цинка (от 7 ПДК и более) распространилась на  большую часть территории города (см. рис.2 - карта аномалий цинка в почвенном покрове города Челябинска).
          Зона аномально высокого содержания свинца  (от 15 ПДК и более) несколько меньше, зато она плотно охватывает весь центр города, часть его жилых кварталов (см. рис.3 -  карта аномалий свинца в почвенном покрове города Челябинска).
     
          Таким образом, по загрязнению тяжелыми металлами большая часть Челябинска,  которая частично захватывает центр города, при любых правилах учета (как по одному, так и по нескольким ингредиентам) оказалась территорией экологического бедствия в окружении множества участков критического загрязнения. Учитывая устойчивый характер подобных загрязнений, оснований для заметного улучшения такой ситуации за прошедшие годы очень немного - наоборот, весьма реален дальнейший рост загрязнения.
          Однако подобных масштабных исследований в Челябинске с тех пор больше не проводилось (выборочные оценки в 2012 году подтвердили сложность ситуации). Актуальность возобновления таких работ с точки зрения оценки качества жизни и угроз для населения очевидна.




          Рис.2 Карта аномалий цинка в почвенном покрове города Челябинска.



          Рис.3 Карта аномалий свинца в почвенном покрове города Челябинска.


          Выводы. Общие и частные требования к устойчивости развития Челябинска
          Обобщая вышесказанное, следует отметить, что степень загрязнения почв Челябинска тяжелыми металлами, накопленная за полувековой период отсутствия должного внимания к экологии городской среды такова, что принципиально изменить эту ситуацию в обозримом будущем не представляется возможным. «Черные пятна» на карте Челябинска останутся таковыми, подобно «черному квадрату» Малевича: добавить сюда черного цвета практически невозможно. Учтем, что в данном случае рассматривались только превышения ПДК по ограниченному числу загрязнений, но весьма вероятны схожие ситуации и по другим типам. Вопрос в актуализации оценок по большему числу ингредиентов, в проведении новых исследований, которые могут в корне изменить наши сегодняшние представления об экологических рисках жизни в Челябинске.
          Планировать далее развитие города «с чистого (?) листа» - без адекватных оценок и  учета реально существующих экологических угроз, по меньшей мере, безответственно. Комплексное воздействие подобных загрязнений достаточно трудно распознать, ущерб здоровью людей может проявляться спустя многие годы. При подобном «фоне загрязнений» в Челябинске любые оценки социо-эколого-экономических последствий по конкретным источникам загрязнений не должны рассматриваться  безотносительно уже существующего состояния среды.
      Территориальное различение различных зон города становится при этом определяющим фактором для достоверных оценок (при прочих равных условиях в распределении загрязнений по площади, увеличение расстояния от источника загрязнения в 10 раз, сокращает концентрацию загрязнений более чем в 300 раз, а с учетом других факторов - еще больше). Для оценки реальной ситуации в городе все последствия тех или иных проектов и производств необходимо рассматривать в «привязке» к существующему «фону» и численности населения проживающего или работающего во всех зонах загрязнения.
      При этом любые «точечные» меры административного характера (например, запрет на строительство новых промышленных объектов) будут неэффективными без изменения ключевых принципов развития территорий, затрагивающих основы как градостроительной, так и экологической политики. Скорее наоборот, особые ограничения на строительство новых предприятий будут губительны для территории, так как фактически будут означать преференции существующим экологически «грязным» предприятиям и технологиям в их конкуренции с современными, более чистыми. «Старые» предприятия (часто аффилированные с чиновниками) фактически получают в таком случае «индульгенцию» без проблем «чадить» дальше.

          Еще раз о Томинском ГОКе
       Неоднородность территориальных проблем города и его окрестностей во многих случаях делает целесообразным рассмотрение дополнительных параметров. Это полностью относится к ситуации вокруг Томинского ГОКа. Высокой уровень публичности полемики привел, при исходной ограниченности информации (в первую очередь экономической и социальной), к быстрому «обрастанию» этого проекта большим числом спорных экологических мнений, аналогий и образов. Это не добавило теме достоверных цифровых данных, информативности оценок и корректности отображения проекта в медийном пространстве и общественном мнении.
        Как отдельно взятый объект Томинский ГОК, не имеющий «горячих» производств и массы сопутствующих «летучих» выбросов, не соприкасающийся с городскими жилыми зонами, на фоне имеющихся в черте города металлургических производств не может быть исключительным источником загрязнения и опасности. Однако ряд обстоятельств, c точки зрения перспектив развития территории, требует дополнительных уточнений.
       Рядом с ГОКом и ближе него к Челябинску располагается в три раза больший по размерам (как и по большинству других параметров) Коркинский угольный разрез. Экологическая ситуация в этом районе малоуправляемая, а перспективы предприятия непонятны (самовозгорание угля и банкротство компании). Сегодня официальное соответствие требованиям ПДК вызывает там большие сомнения (при возможных погрешностях измерений на порядок и противоречии прежним материалам исследований).
       В такой трудно прогнозируемой экологической ситуации на данной территории, с учетом общего «пригородного фона загрязнений», любое увеличение экологической нагрузки сопряжено с непредсказуемыми рисками. Это требует дополнительного тщательного анализа и моделирования возможных сценариев, в первую очередь, по отношению к развитию пригородной зоны Челябинска. Подобный анализ перспектив развития на экологически проблемной территории важен как для адекватной оценки текущей ситуации, так и для рассмотрения стратегических вопросов по оценке рисков - ограничений территориального развития Челябинска в юго-западном направлении (с последствиями для капитализации земли, объектов собственности и проч.)
       Кроме того, публичность темы строительства ГОКа предъявляет дополнительные требования доступности, обоснованности и прозрачности всех оценок. Это необходимо для максимально четкого определения перспектив проекта, прежде всего, в контексте взаимодействия общества, бизнеса и власти по эффективному саморазвитию данной территории.
       Ряд других достаточно важных факторов, влияющих на устойчивость социально – экономического развития Челябинска, следует рассмотреть отдельно. Они также касаются, как общих системных, так и специфических местных вопросов управления территориальным развитием.



          Sustainable development and "ecological half-truths"
       the example of the risks to the quality of life of "Big Chelyabinsk"

       The situation around the construction plans Tomino GOK has stirred long languished in obscurity complex acute problems of Chelyabinsk and adjacent areas. Environmental aspects of the debate quickly supplemented by economic and social; It identified a number of policy - as the specific local and systemic problems of governance. Enough already long conflict illustrates the general unwillingness of institutions to effectively address key issues for the region's sustainable and balanced development of the complex and heterogeneous territories.